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行政強制法調(diào)查報告
一、《行政強制法》的現(xiàn)狀
從1999年開始醞釀，歷經(jīng)全國人大常委會五次審議修改，前后歷時12年，備受關(guān)注的《行政強制法》于2011年6月30日由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議審議通過，并已于2012年1月1日起實施。
《行政強制法》的出臺，力求解決我國當前存在的執(zhí)行難問題，執(zhí)行難主要表現(xiàn)在：①被執(zhí)行人難找;②執(zhí)行財產(chǎn)難尋;③執(zhí)行權(quán)力受拘束;④執(zhí)行結(jié)果不到位。“執(zhí)行難”作為中國司法難以克服的痼疾之一，已顯得積重難返，“執(zhí)行難”也已成為影響法院工作的瓶頸，“執(zhí)行難”一直制約著我國有關(guān)行政機關(guān)的工作，成為社會關(guān)注的難點，法院的威信往往因許多案件得不到執(zhí)行而受到質(zhì)疑�！缎姓䦶娭品ā肥抢^《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國在行政法領(lǐng)域出臺的重要法律。行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。
二、《行政強制法》在實施中存在的問題及其對策
所有的立法目的都在于要解決現(xiàn)實中存在的問題，實現(xiàn)把文字上的規(guī)定變成社會實踐和事實，然而剛剛通過的《行政強制法》，其立法宗旨的實現(xiàn)，由于受多種因素的影響和制約仍需不斷完善。
(一)、關(guān)于查封、扣押財物的處理問題
1、查封、扣押財物的處理，一直是行政強制中的一個重要問題�！缎姓䦶娭品ā芬�(guī)定的查封、扣押財物處理方法主要有以下幾種：一是沒收處理，二是銷毀處理，三是退還處理，四是拍賣變賣處理，五是移送處理。就沒收處理和銷毀處理而言，實施中比較好操作，其他幾種處理措施的實施則要復雜的多。
2、關(guān)于退還處理方式，在具體實施中往往會遇到兩個問題：
一是查封、扣押的財物，如果是委托第三人保管的，依照法律規(guī)定，保管費用由行政機關(guān)負擔，被查封、扣押的物主不負擔任何費用。但是，如果行政機關(guān)沒有結(jié)清與第三人之間的保管費用，則第三人是不會放行被查封、扣押財物的。這種情況下，當事人就很容易陷入第三人與行政機關(guān)之間的相互推諉，造成第三人的各種損失;
二是退還財物在扣押期間貶值，這個損失是否應(yīng)當計算?應(yīng)當如何處理?法律沒有規(guī)定，也沒有相關(guān)細則可以依據(jù)，因而，這很容易出現(xiàn)因為查封、扣押而延伸訴訟。
3、關(guān)于拍賣變賣方式，實施中會將面臨兩個問題：一是關(guān)于拍賣變賣的物品的適用條件。法律規(guī)定是鮮活物品或者其他不易保管的財物。但在行政執(zhí)法中，將不屬于鮮活物品或者其他易保管的財物先行拍賣變賣的事實也是存在的，例如將汽車等物品進行拍賣。法律規(guī)定了將鮮活物品或者其他不易保管的財物拍賣變賣的處理，但沒有規(guī)定超出這個范圍條件的財物拍賣變賣的應(yīng)該怎么處理。我認為應(yīng)當出臺相關(guān)細則，明確規(guī)定對超出法定范圍的物品進行拍賣變賣，對超出法定范圍的物品拍賣變賣的，應(yīng)當依法承擔賠償責任。二是對賠償標準的規(guī)定問題�！缎姓䦶娭品ā芬�(guī)定的是退還拍賣或者變賣所得款項，變賣價格明顯低于市場價格，給當事人造成損失的，應(yīng)當給予補償。問題在于，給當事人財物造成損失的，不僅僅是變賣，拍賣活動往往也會造成當事人的損失。而《行政強制法》則規(guī)定拍賣損失不賠，只賠變賣損失�，F(xiàn)實中，當遇到拍賣價與實際價值差距太大時，定會遭遇爭議糾紛。
(二)、如何落實限制“委托執(zhí)行”問題
《行政強制法》第17條不僅嚴格限制了實施行政強制措施的機關(guān)，“必須是法律、法規(guī)規(guī)定的機關(guān)才能實施行政強制措施”，而且還嚴格限制了實施行政強制措施的人員，“必須是行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員負責實施，其他人員不得實施”。
對于實施行政強制措施人員的限制，的確很有必要。在實踐中暴露出來的不少粗暴執(zhí)法事件，大多數(shù)是一些協(xié)管、保安等其他人員實施的。禁止協(xié)管、保安等其他人員實施行政強制措施，禁止協(xié)管、保安等其他人員執(zhí)法，并不是現(xiàn)在才有的規(guī)定。多年來，就一直有這個規(guī)定，無論是《行政處罰法》還是國務(wù)院“依法行政實施綱要”等，都做出了嚴格的規(guī)定。但在具體執(zhí)法中，協(xié)管、保安等其他人員參與執(zhí)法的現(xiàn)象卻一直屢禁不止。就現(xiàn)狀而言，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備執(zhí)法資格的人員也就幾個人，其他執(zhí)法人員數(shù)量卻高達幾十、上百。一方面，法律和規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實施強制措施;另一方面，實踐中其他人員參與執(zhí)法現(xiàn)象不但沒有減少反而還有擴大增加的趨勢。原因主要在于：
一是基層執(zhí)法力量不足、基層執(zhí)法編制不夠，執(zhí)法任務(wù)又很重，因此導致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。
二是執(zhí)法重心沒有下移到基層，很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層，或者是執(zhí)法貴族化，有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法，沒有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。在這個現(xiàn)狀下，《行政強制法》“禁止其他人員實施行政強制措施”的規(guī)定，在法律實施過程中則會遇到極大的阻礙。如果完全依法，其他人員就不得實施行政強制，可能會導致人員不足、執(zhí)法弱化;如果其他人員依然上街執(zhí)法實施強制措施，又會違反行政強制法的規(guī)定。二者博弈的過程，老百姓會疑惑，執(zhí)法機關(guān)會糾結(jié)，法律規(guī)定與執(zhí)法現(xiàn)狀之間則會出現(xiàn)“此起彼伏”的現(xiàn)象。
要想解決其他人員執(zhí)法問題，我認為，必須真正解決執(zhí)法重心下移問題。同時，還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對執(zhí)法人員數(shù)量的過分依靠。否則，就《行政強制法》對執(zhí)法人員的限制規(guī)定，很難真正落到實處，即便暫時落實了，也不具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。
(三)、合理處理公正與效率的關(guān)系問題
公正與效率是各國行政程序法共同追求的價值，在行政法中確立效益原則，是由國家資源的有限性和行政管理的復雜性、多變性所決定的�！缎姓䦶娭品ā返囊�(guī)定體現(xiàn)了效率原則，如《行政強制法》第32條規(guī)定“行政機關(guān)必須在查封、扣押或者凍結(jié)財產(chǎn)后30日，對被采取強制措施的財產(chǎn)作出處理”。但從總體而言，行政強制法并不能真正體現(xiàn)效率原則，如何提高行政強制效率，是實施行政強制法面臨的問題。
首先，行政強制法將不履行行政決定作為行政強制執(zhí)行的前提，增加了行政環(huán)節(jié)�！缎姓䦶娭品ā返�34條將“不履行行政決定”作為行政強制執(zhí)行前提，未規(guī)定“不履行法律、法規(guī)、規(guī)章直接規(guī)定的義務(wù)”可以實施行政強制執(zhí)行。按照行政強制法規(guī)定，行政相對人不履行法律規(guī)范明確規(guī)定義務(wù)，仍須先作出行政決定，然后才能實施行政強制執(zhí)行。因此，行政強制執(zhí)行程序是：“行政機關(guān)作出行政決定—催告行政相對人履行義務(wù)—作出強制執(zhí)行決定—實施強制執(zhí)行”。在這些程序中，先行政決定后強制執(zhí)行，這種程序的設(shè)定必然導致行政低效率。因此，本人認為，為提高行政效率，如行政相對人不履行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定義務(wù)的，行政機關(guān)應(yīng)直接催告其履行，在催告程序中聽取陳述和申辯，行政相對人經(jīng)催告仍不履行義務(wù)的，行政機關(guān)采取強制執(zhí)行措施。
其次，對金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，行政強制法將加處罰款和滯納金作為直接強制執(zhí)行的前提條件�！缎姓䦶娭品ā返�45條規(guī)定，“當事人逾期不履行金錢給付義務(wù)的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。行政機關(guān)實施加處罰款或者滯納金超過30日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以強制執(zhí)行”。加處罰款和滯納金作為直接強制的前置程序，必然影響行政強制執(zhí)行的效率。
對行政相對人而言，采用直接強制并不一定意味著對其權(quán)益帶來更多損害。我國可以借鑒其他國家比如德國的做法，并不規(guī)定間接強制與直接強制執(zhí)行方式的先后順序，而是通過比例原則來規(guī)范各類行政強制執(zhí)行措施的關(guān)系。對于已采取查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制措施的行政決定，行政相對人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法直接采取拍賣、劃款等手段強制執(zhí)行。
最后，對鮮活物品或者其他不易保管財物未規(guī)定特殊執(zhí)行程序。此類財物只能依據(jù)一般行政強制執(zhí)行程序強制執(zhí)行，這對處理鮮活物品或者其他不易保管財物是不利的，在現(xiàn)實操作中也比較困難。本人認為，對鮮活物品或者其他不易保管財物應(yīng)當設(shè)置特殊物品強制執(zhí)行程序，允許行政機關(guān)在行政決定程序或者作出行政決定后及時采取強制執(zhí)行措施。
(四)、關(guān)于送達程序?qū)嵤﹩栴}
行政強制決定如何送達當事人，一直是執(zhí)法實踐中的一個應(yīng)引起重視的問題。在《行政強制法》中，有三處涉及行政強制決定送達生效的規(guī)定：一是《行政強制法》第35條規(guī)定“行政機關(guān)實施行政強制措施的程序，要求通知當事人到場，告知當事人理由、依據(jù)、權(quán)利救濟途徑，聽取當事人陳述和申辯，現(xiàn)場筆錄由當事人簽名“。二是《行政強制法》第36條規(guī)定“行政機關(guān)催告當事人履行義務(wù)的程序，要求當事人陳述申辯，行政機關(guān)聽取當事人的意見”。三是《行政強制法》第38條規(guī)定“催告書、行政強制執(zhí)行決定書應(yīng)當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應(yīng)當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達。”這些規(guī)定，都有一個假設(shè)前提，就是當事人到場或者當事人被送達了。
但是，在執(zhí)法實踐中，這個假設(shè)有時候是不成立的。行政機關(guān)無法找到當事人。有的時候，當事人逃逸或者避而不見。例如，行政機關(guān)抓住了“黑車”，但無權(quán)限制“黑車”司機的人身自由，司機從此再不露面�；蛘�，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)一個正在違法施工的現(xiàn)場，民工不知道建筑物主人是誰，工頭不告訴行政執(zhí)法人員建筑物主人是誰，或者是建筑物主人避而不見執(zhí)法人員，等等。在這種情形下，有關(guān)行政強制的所有決定，實際上根本就無法送達給當事人。既然無法送達，該行政強制決定也就不能生效，法律上規(guī)定的這個程序那個程序，事實上也就無法啟動。這給行政機關(guān)的執(zhí)法帶來很大的不便，產(chǎn)生了很多不確定性。依照法定程序，該履行的環(huán)節(jié)由于當事人的避而不見就無法實施。沒有實施這些程序，會增加執(zhí)法人員對自己行為合法性的擔憂，影響執(zhí)法的及時有效。
再次，按照《民事訴訟法》規(guī)定的送達程序，最后只有采取公告送達程序。但是，公告送達要60天以后才會生效。在這60天期滿以前，行政機關(guān)的行政強制決定還沒有生效。沒生效的強制措施和強制執(zhí)行，又怎么對財物、場所進行控制呢?另外，60天的生效期限，對于民事訴訟程序來說也許合適，但對行政強制來說，有的時候可能顯得非常不及時、不合適。因此，建議在實踐中，行政機關(guān)一般不采用公告送達方式，尤其是對一般財物或者案值不大的財物采取強制時。
最后，當事人如果不到場，依照《行政強制法》的規(guī)定，可以通知見證人到場。見證人的簽字也是有效的。但實踐中，由于基層政府機構(gòu)、居民委員會、社區(qū)委員會在法律上沒有明確規(guī)定見證義務(wù)，普通老百姓又大多不愿意充當見證人。所以，法律上有關(guān)見證人的規(guī)定，經(jīng)常也是不切實際的。
這些問題，雖然不是絕對的，但卻是時常發(fā)生的�！缎姓䦶娭品ā繁旧聿]有規(guī)定如何處理這些問題，制定其他相關(guān)政策、措施、辦法或?qū)嵤┘殑t就顯得很重要了。如果不能很好地配套解決這些問題，我認為行政強制法的實施過程中，這些問題還是會影響《行政強制法》作用的發(fā)揮的。
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