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公共管理農(nóng)村論文
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公共管理農(nóng)村論文【1】
一、公民參與與服務(wù)型政府的內(nèi)在關(guān)系
�。ㄒ唬┕駞⑴c是服務(wù)型政府建設(shè)的合法性基礎(chǔ)
馬克斯韋伯認為：“合法性就是人們對享有權(quán)威的人的地位承認和對其命令的服從�！币虼耍⻊�(wù)型政府能否具有合法性基礎(chǔ)，取決于能否得到公民的共識和認同，要想取得公民對服務(wù)型政府的認同，必須保障公民參與權(quán)的實現(xiàn)。同時，政府在公共管理中可以尋求公民支持，不斷拓展公民參與機會。這有利于強化政府與公民間的溝通與互動，整合公民的價值認同，提升政府服務(wù)的績效。
�。ǘ┕駞⑴c是服務(wù)型政府治理的必要條件
服務(wù)型政府的一個最重要特征就是變政府統(tǒng)治為政府治理，轉(zhuǎn)變公共權(quán)力運作模式。我國服務(wù)型政府建設(shè)的模式實質(zhì)是以治理為核心的中國特色政府模式。政府的角色應(yīng)該是幫助公民表達意愿并滿足他們的利益需求，把公民視為合作的對象。服務(wù)型政府治理應(yīng)該重塑政府與公民的關(guān)系，作為公共權(quán)力的主人，公民必然有權(quán)監(jiān)督公共權(quán)力的運行狀況，保證權(quán)力正當(dāng)、有效運作。
�。ㄈ┕駞⑴c推動服務(wù)型政府建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展
當(dāng)前在構(gòu)建服務(wù)型政府的進程中，要破解公共權(quán)力濫用，公共服務(wù)不足的問題，必須強調(diào)公民參與管理。公民參與有助于減少公共決策過程中的信息失靈，加強公共政策的有效性，提高政府工作效率。同時，公民參與公共決策也是政府與公民溝通的過程，加深了公民對政府政策的認同與理解，降低了協(xié)調(diào)成本，而且有助于激發(fā)公民的責(zé)任感。
二、我國公民參與的主要形式與困境
�。ㄒ唬┖饬空欠窆膭睢⑼七M公民參與，主要是看政府在制度上為公民開辟了多少參與的途徑。
當(dāng)前我國公民參與的形式主要有以下幾種：
�。�1）基層自治中的.公民參與。
我國已形成村委會和居委會為載體的基層自治制度，為基層群眾自治發(fā)揮了重要作用。
�。�2）公共決策中的公民參與。
近年來，各級政府采用聽證制度、告知制度、專家咨詢制度等聽取民意，集中民智，不僅保障了公民的表達權(quán)，提高公民參與的熱情，同時也使政府決策更科學(xué)、合理。
�。�3）政府績效評估中的公民參與。
在我國，公民參與政府績效評估主要是以公眾主體對政府績效進行評價，其評價結(jié)果將作為政府各部門考核績效的重要依據(jù)。公民參與政府績效評估，是加強公民參與的重大舉措，有利于提高政府服務(wù)水平，提高政府能力。
�。ǘ┠壳拔覈胤秸跇�(gòu)建服務(wù)型政府的實踐中存在著一些認識上的誤區(qū)，導(dǎo)致公民參與存在著現(xiàn)實上的困境。
部分地方政府認為服務(wù)型政府建設(shè)的核心就是提高行政效率，提升服務(wù)質(zhì)量，政府是主體，公民是客體，認為公民參與能力有限，水平不高，增加成本，影響決策質(zhì)量，因此，公民參與也只是一種間接參與。還有一些地方政府認識到了公民參與的重要性，提供了公民參與的途徑，但是缺乏有效的分析與管理，缺乏科學(xué)預(yù)測公民參與過程中遇到的問題與障礙的能力。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府既要強調(diào)公民參與的重要性，又要重視公民參與的有效性。此外，在構(gòu)建服務(wù)型政府進程中，公民自身的參與能力和意識也是影響參與效果的重要原因。隨著我國民主政治建設(shè)的推進，公民不再滿足于選擇民意代表的投資者和政府公共物品的消費者的角色，而是希望能充分表達自身意見，影響公共政策。但實踐表明，大多數(shù)公民缺乏主動參與意識，對服務(wù)型政府建設(shè)持被動觀點，缺乏參與公共管理的基本知識基礎(chǔ)，參與具有盲目性。
三、推進公民參與，構(gòu)建中國特色服務(wù)型政府
如上所述，我國公民參與在實踐中還存在著許多現(xiàn)實的困境，制約了公民在公共管理過程中的作用與權(quán)利，也影響了服務(wù)型政府的建設(shè)。探索適合中國國情的公民參與途徑與形式，是構(gòu)建中國特色服務(wù)型政府刻不容緩的任務(wù)。
�。ㄒ唬┱J清公民在構(gòu)建服務(wù)型政府進程中的角色
在服務(wù)型政府建設(shè)中，公民不再是被動的管理對象，也不再是選擇民意代表的投資者和政府公共物品的消費者，他們同樣也是公共管理的主體。公民可以通過多種途徑直接參與公共管理過程，影響公共政策，對政府行為進行監(jiān)督，評估政府績效。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者與供給者，“公民通過承擔(dān)個人責(zé)任以及參加社區(qū)公益性公共服務(wù)活動等多種形式的參與行動，直接成為一些公共事務(wù)的自主管理者和公共服務(wù)的供給者。”
�。ǘ┡嘤褚庾R，提升公民參與積極性
良好的公民意識，只有在國家重視、保護公民權(quán)益的情況下，在公民對公共事務(wù)的關(guān)注、溝通與合作中才能實現(xiàn)。因此，公民主動參與公共管理，既是對自我價值的肯定，又是培養(yǎng)公民意識，履行公民責(zé)任的過程。為此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變公民參與保守的觀念，培養(yǎng)權(quán)利意識、法治意識、責(zé)任意識。同時，建構(gòu)公民參與網(wǎng)絡(luò)，使其充分表達自身意志，在參與過程中實現(xiàn)自我塑造，自我提升。
�。ㄈ┟鞔_政府責(zé)任，構(gòu)建公民參與制度保障體系
面對越來越復(fù)雜的社會問題，傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)無法承受時代的考驗。這就要求政府充分認識到公民參與在服務(wù)型政府建設(shè)中的重要作用，在公共管理中強調(diào)公民參與的權(quán)力，引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)，培養(yǎng)公民主動參與意識，并構(gòu)建公民參與的制度環(huán)境。因為“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個”。針對目前我國公民參與的制度保障不健全的現(xiàn)實狀況，政府應(yīng)加強與公民在公共管理中溝通交流，構(gòu)建公民參與制度保障體系的責(zé)任。如應(yīng)建立決策民意征集制制度、專家咨詢制度、聽證制度、公民參與監(jiān)督制度、政府績效評估等相關(guān)制度，確保公民真正成為服務(wù)型政府建設(shè)的主體之一。
（四）完善公民參與機制，提高公民參與有效性
在我國公民參與的實踐中，其參與途徑、參與范圍、參與有效性等存在著結(jié)構(gòu)性失衡的問題。在構(gòu)建服務(wù)型政府的進程中，要提供好公民參與的有效性，必須解決好公民參與的范圍、程度、途徑等問題。為此，政府應(yīng)建立多渠道的公民參與機制，拓展民意征集途徑，科學(xué)地選擇公民參與的模式，形成公正透明，高效運轉(zhuǎn)的公民參與機制，形成政府、社會、公民的良性互動機制，提高公民參與的質(zhì)量，保證公民有序參與。同時拓展公民參與范圍，推進在行政執(zhí)行與監(jiān)督范圍內(nèi)的公民參與。此外，還應(yīng)建立公民參與的激勵機制，鼓勵公民參與管理，設(shè)立相應(yīng)基金項目，倡導(dǎo)公民關(guān)注公共事務(wù)的風(fēng)尚。
公共管理農(nóng)村論文【2】
摘要：公共行政和公共管理在公共領(lǐng)域主體、關(guān)系和研究視角的三維分析框架中，最大區(qū)別是行政關(guān)系這一項。行政關(guān)系使得公共行政、公共管理、公共政策、公共事業(yè)等學(xué)科形成了曲折、交疊的發(fā)展歷史軌跡和邏輯路徑，也使公共行政學(xué)作為公共管理學(xué)一級學(xué)科的通論性課程顯得必要而合理。公共管理學(xué)的研究應(yīng)該綜合集成各方面的專家，將通論和技術(shù)連接起來，解決關(guān)乎公共又細致入微的公共管理問題。
關(guān)鍵詞：公共領(lǐng)域;公共行政;公共管理;公共行政學(xué);公共管理學(xué);公共管理學(xué)科體系
自從行政管理專業(yè)在2O世紀80年代恢復(fù)以來，關(guān)于行政管理學(xué)科隸屬和學(xué)科的體系的爭論就沒有停息過。這些爭論為公共行政學(xué)學(xué)科體系的科學(xué)化提供了卓有成效的見解，不過已有觀點基本上都限制在公共行政學(xué)科本身進行討論，焦點在于探討既有二級學(xué)科要素的合理結(jié)構(gòu)和邊界，沒有跳出公共行政學(xué)既有的學(xué)科架構(gòu)的范圍來審視公共行政學(xué)。有鑒于此，本文嘗試跳出公共管理學(xué)科架構(gòu)，以公共領(lǐng)域這一學(xué)術(shù)領(lǐng)域作為起點，審視既有的公共管理及其相關(guān)學(xué)科。
一、公共領(lǐng)域的三維定義模式
公共領(lǐng)域研究將人類社會分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域包括國家和調(diào)節(jié)國家與社會的公眾領(lǐng)域。公共領(lǐng)域可以用主體、關(guān)系和如何認識關(guān)系三個維度加以分析：主體 國家、非國家公共部門、公民;關(guān)系 政治關(guān)系、行政關(guān)系、法律關(guān)系、管理關(guān)系、社會關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系等等關(guān)系;如何認識關(guān)系 管理學(xué)的視角、政治學(xué)的視角、法律的視角、社會學(xué)的視角。根據(jù)主體、關(guān)系和如何認識關(guān)系的三維結(jié)構(gòu)可對公共領(lǐng)域進行界定。比如，對于公共領(lǐng)域三維結(jié)構(gòu)中的一個點A （國家、行政關(guān)系、管理學(xué)視角），意思就是：公共領(lǐng)域中，采用管理學(xué)的視角研究涉及國家的行政關(guān)系的相關(guān)研究。再如一個點B （公民、行政關(guān)系、法律視角），意思就是在公共領(lǐng)域中，采用法律的視角研究涉及公民的行政關(guān)系的相關(guān)研究。
據(jù)此筆者將公共管理看做是公共領(lǐng)域中管理現(xiàn)象 的簡稱，定義為：公共管理=PM （公共領(lǐng)域全部主體、管理關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。將公共行政看做是公共領(lǐng)域行政現(xiàn)象的簡稱，定義為：公共行政=PA （公共領(lǐng)域的全部主體、行政關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。教育經(jīng)濟與管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生、土地資源管理等公共管理二級學(xué)科，都是某一專業(yè)領(lǐng)域的公共管理�？梢詫I(yè)領(lǐng)域的公共管理定義為：專業(yè)領(lǐng)域的公共管理=專業(yè)領(lǐng)域+PM（公共領(lǐng)域的全部主體、管理關(guān)系、理解公共領(lǐng)域的所有視角）。
由上定義可知，公共行政與公共管理的最大區(qū)別是行政關(guān)系 這一項。本文通過對行政概念的知識考古學(xué)式考察，界定行政的性質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)提出公共管理學(xué)科的新構(gòu)想。
二、行政性質(zhì)的知識考古學(xué)
公共行政學(xué) 一詞最早稱作行政學(xué)，是英語Administration一詞的漢語翻譯。該詞的使用直接取自威爾遜的《行政學(xué)研究》， 《行政學(xué)研究》最初發(fā)表的時候，標(biāo)題中并沒有公共（Public）一詞，在多次印刷后，人們?yōu)榱藚^(qū)分政府行政部門與私營企業(yè)的管理，才在再版時加上 public 一詞意在表示公共行政以公共部門為研究領(lǐng)域，具有公共屬性。國外學(xué)者對公共行政的定義主要有以下幾個觀點：
第一，政治和法律的執(zhí)行說。該觀點將行政看作是區(qū)別于政治和政策的一種活動。這種活動具有具體化、個別化、細微化、連續(xù)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性的特征。布隆赤里、威爾遜、古德諾等都持有這種觀點。執(zhí)行說回答了執(zhí)行什么？誰執(zhí)行？采用什么方式去執(zhí)行三個關(guān)鍵問題。包括政治，立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)頒布的法律、法規(guī)和政策三種。執(zhí)行說持執(zhí)行的載體和執(zhí)行的活動特性相分開的理論。在采用什么方式去執(zhí)行（即執(zhí)行活動的特性）上持相同意見，但在執(zhí)行的載體（即誰去執(zhí)行）以及執(zhí)行什么上存在分歧，分歧的焦點在于：有的學(xué)者認為執(zhí)行僅僅是行政機關(guān)的事情，有的學(xué)者則認為立法和司法機關(guān)內(nèi)部也有執(zhí)行活動。
第二，政策說將公共行政看作政策的制定和執(zhí)行。拉里。B。希爾、F。特德。赫伯特、羅伯特普雷斯托斯、A。尼格羅、勞埃德、G。尼格羅、格洛弗斯達林等人是政策說的代表。 該派將公共行政看作政策的制定和執(zhí)行，因為政策一般由行政機關(guān)制定，行政機關(guān)通過政策制定表達國家意志，政策執(zhí)行則是國家意志執(zhí)行的一種。政策說實質(zhì)上是古德諾學(xué)說的另種表述，因為古德諾將國家的功能和機構(gòu)分開，認為行政機關(guān)在執(zhí)行國家意志的同時也對國家意志進行表達。
第三，倫納德D懷特、赫伯特西蒙是管理說的代表。管理說將公共行政看作是管理過程和管理行為，認為公共行政是在特定的環(huán)境下，分配和利用人的努力和物質(zhì)資源，通過戰(zhàn)略（計劃與決策）、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等過程來實現(xiàn)國家的目標(biāo)。管理說的邏輯衍生是項目說。
第四，產(chǎn)品生產(chǎn)說。將公共行政看作是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供、生產(chǎn)和安排。生產(chǎn)說是經(jīng)濟學(xué)思維滲透進公共行政的產(chǎn)物。
第五，機關(guān)說。機關(guān)說認為行政是與立法、司法相區(qū)別的一種活動。
第六，設(shè)計說。金約恩是設(shè)計說的代表，他將公共行政看做一種設(shè)計，這種設(shè)計強調(diào)參與性決策和學(xué)習(xí)、目標(biāo)和行動、變革、想象力和創(chuàng)新以及社會互動和共同生產(chǎn)。
第七，綜合說。綜合說將公共行政看作是政府實現(xiàn)國家目標(biāo)而采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供制度、產(chǎn)品和服務(wù)的所有活動。德懷特沃爾多的法律與執(zhí)行綜合說、羅森布魯姆的管理、政治和法律綜合說、詹姆斯費斯勒和唐納德凱特爾的政策與管理綜合說、查爾斯萊溫的政策與項目綜合說、斯蒂爾曼的要素綜合說等等。
本文認為，上述公共行政的各說，從不同角度揭示了行政現(xiàn)象的特征和屬性。筆者在綜合上述學(xué)說的基礎(chǔ)上，以行政的性質(zhì)為核心，給出公共行政的一個整合定義：公共行政就是政府等公共組織為了實現(xiàn)國家意志、國家目標(biāo)，根據(jù)法律，基于特定社會歷史環(huán)境的考量，分配和利用人的努力和物質(zhì)資源，制定和執(zhí)行公共政策，采用政治、倫理、法律、管理等多種制度、機制、過程和方式，為社會提供制度、產(chǎn)品和服務(wù)的具體化、個別化、細微化、連續(xù)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性的行為，以及政府自身內(nèi)部事務(wù)管理和政府自身建設(shè)的所有行為。
三、與公共領(lǐng)域中的行政現(xiàn)象研究緊密相關(guān)的學(xué)科群
以上是從概念內(nèi)涵的角度對公共行政進行了界定，以下從公共領(lǐng)域研究學(xué)科群外延區(qū)別的角度進一步加以分析。公共領(lǐng)域研究學(xué)科群是以公共領(lǐng)域為研究對象的學(xué)科族類的簡稱。公共領(lǐng)域研究學(xué)科群中的行政管理學(xué)、公共管理學(xué)、公共政策學(xué)、公共事務(wù)、公共事業(yè)管理與公共行政學(xué)的關(guān)系較為密切。
（一）公共行政學(xué)與行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共行政管理學(xué)。按照張帆在《行政史話》中的梳理：行政管理 （administrative management）一詞語最初見諸于倫納德D懷特1926年出版的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》中，中文翻譯為行政之管理，含義是行政研究的管理學(xué)視角、途徑和方法。所謂行政者，系管理人員與物料，俾完成國家創(chuàng)設(shè)置目的也。此項定義，對行政之管理方面，頗為重視。對行政之法理及其方式方面，則目為次之。2O世紀的30年代中期至8O年代中期，行政管理 一詞的基本含義沒有超出懷特的定義，主要指行政機關(guān)的科學(xué)管理，行政的管理視角、途徑、方法和技術(shù)。 J1如至于國內(nèi)的研究，總體來看，20世紀30年代以前，當(dāng)時所謂的行政學(xué)著作實際上是行政法方面的著作。1933年，江康黎撰寫的《行政學(xué)原理》一書由上海民智書局出版，這是國內(nèi)最早的行政學(xué)原理性教材。自此國內(nèi)行政學(xué)主要作為西方Administration和Public Administration的對應(yīng)詞（Administration誕生以來很快就稱為Public Administration）。行政管理 一詞最初的含義是行政之管理，即研究行政現(xiàn)象的管理學(xué)視角、途徑、方法和技術(shù)。20世紀4O年代興起的行政管理學(xué)，盡管有學(xué)者認為行政等同與行政學(xué)，但是當(dāng)時的行政管理主要還是側(cè)重于從管理學(xué)的視角、途徑、方法和技術(shù)研究行政現(xiàn)象。20世紀8O年代，行政學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)和公共行政管理學(xué)都作為 Public Administration的對應(yīng)漢語翻譯，行政學(xué)、行政管理學(xué)和PublicAdministration含義基本是一致的。不過有學(xué)者強調(diào)認為行政學(xué)側(cè)重于從政治學(xué)角度研究行政，行政管理學(xué)側(cè)重于從管理學(xué)角度研究行政。但在實際的`教材編寫中往往是不加區(qū)分的。
我國學(xué)者張金鑒、夏書章、應(yīng)松年、黃達強、劉怡昌、許文惠、張國慶、張成福等人都對行政和行政管理下過定義，歸納起來，這些學(xué)者們對行政作出了廣義、狹義和日常含義三種區(qū)分。
就廣義而言：把國家機關(guān)和非國家機關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政。就狹義而言，行政是政府機關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進行的活動。行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。 就國內(nèi)的日常用語而言，行政管理往往泛指辦公室、機關(guān)事務(wù)或后勤服務(wù)等方面的管理工作。換言之，國內(nèi)學(xué)者對行政管理的界定主要包括以下幾個要點：（I）就行政管理的主體而言有廣義和狹義之分。廣義的行政管理主體包括所有組織和機構(gòu);狹義的行政管理主體則只包括國家行政機關(guān)。（2）就行政管理的客體而言，亦有廣義和狹義之分。廣義的行政管理客體包括政府內(nèi)部管理和政府對國家和禮會公共事務(wù)的管理。狹義的行政管理則不包括政府對國家和社會公共事務(wù)的管理。
（二）公共行政學(xué)與公共管理學(xué)。公共行政學(xué)對應(yīng)的英文名詞是Public Administration，公共管理學(xué)對應(yīng)的英文名詞是Public Management。行政（Administration）與管理（Management）概念的混淆來自于對工商管理學(xué)之父、法國人法約爾《工業(yè)管理與一般管理》的英文翻譯問題。
在法約爾原著中，gouverner這一概念意指：引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)它的目標(biāo)，設(shè)法從它擁有的一切財力和人力中獲得最大好處;就是確保六個重要職能 （技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、安全、會計和adminis。tration）的執(zhí)行。administration只是gouvernemen要保證執(zhí)行的六個職能之一�？梢�，法約爾將gouverner看作是包括了技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、安全、會計和administration六個部分的企業(yè)職能，思想非常清晰。但是1930年的庫布拉夫英譯本將gouverner翻譯為管理（to manage），將administration翻譯為行政（administration）;而1949年的斯托爾英譯本將gouverner翻譯為治理（to gov。ern），將administration翻譯為管理（management）。這種翻譯的混亂，直接導(dǎo)致了后世對行政與管理使用上的混亂。正如著名管理思想史家丹尼爾雷恩所評述的： 僅僅一個字的譯法可能就改變了管理思想的進程。
直到20世紀80年代，公共管理研究才因不同學(xué)科淵源在美國形成若干可辨別的派別。貝利 波茲曼認為，公共管理起源于兩種不同的體系商業(yè)學(xué)院學(xué)派和公共政策學(xué)派。兩者分別可以稱作公共管理研究的B一途徑和P一途徑。杰弗利L。布魯?shù)履�、小勞倫斯J。奧托勒和赫爾G。雷尼認為，在20世紀80年代，大量擁有不同學(xué)術(shù)傾向的杰出學(xué)者匯集在公共管理這一新的旗幟之下。包括公共行政學(xué)派、商業(yè)和管理學(xué)派、公共事務(wù)與公共政策學(xué)派。
進入20世紀90年代，不同派別的公共管理研究者有了共同的講壇和交流場所。這就是兩年一度的全美公共管理研究研討會。它旨在將相互隔離的研究團體聯(lián)合起來，為公共管理研究建立一個共同的行動和研究議程。迄今為止，美國已經(jīng)舉辦過多次全美公共管理研究研討會。在小勞倫斯E。林恩看來，公共管理可能指代一種治理結(jié)構(gòu)，可能指代一種技術(shù)，也可能指代一種制度。
因此可知，公共管理最初僅僅作為公J 行政的管理技術(shù)而使用的詞匯，隨后公共管理學(xué)演變?yōu)榘斯残姓男路妒�。筆者認為，傳統(tǒng)公共行政范式并不等于公共行政學(xué)的全部，公共管理只是作為傳統(tǒng)公共行政范式的挑戰(zhàn)范式而存在，從邏輯上講公共行政學(xué)包括傳統(tǒng)公共行政學(xué)、公共管理學(xué)等眾多范式，公共行政學(xué)的研究對象和本體是公共領(lǐng)域的行政現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共行政學(xué)和公共管理學(xué)也研究這樣同一個現(xiàn)象，只是傳統(tǒng)公共行政學(xué)、公共管理學(xué)研究的假設(shè)、信念、基本命題和操作規(guī)則不同而已。因此從歷史上講，公共管理學(xué)只是傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式，這些范式都是研究公共領(lǐng)域的行政現(xiàn)象的視角。
與公共管理相關(guān)的是新公共管理。新公共管理是7O年代以來的行政改革浪潮中的重要實踐和理論。從實踐上講，它是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機，提高政府的效能和合法性。從理論上講，它是對傳統(tǒng)公共行政模式的再考量，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊的回應(yīng)，對經(jīng)濟理論變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，是以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事物問題為宗旨，以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。 新公共管理只是公共行政學(xué)眾多理論中的一個。
�。ㄈ┕残姓䦟W(xué)與政策科學(xué)。政策科學(xué)對應(yīng)的英文名詞是policy science，又稱作公共政策學(xué)、公共政策分析。公共政策對應(yīng)的英語名詞是Public Policy，廣義上講，法律、法規(guī)、規(guī)章等政府制定的行為規(guī)范都可以看作是公共政策。狹義而言，除了法律和行政法規(guī)以外政府制定的行為規(guī)范就是公共政策。行政所要執(zhí)行的對象是公共政策，公共政策的制定、執(zhí)行、評估過程就是公共行政的過程。因此公共政策學(xué)和公共行政學(xué)是緊密相聯(lián)的兩個學(xué)科。
古典公共行政范式和公共政策學(xué)研究存在有很多差異。古典公共行政范式奉行政治與行政二分，決策與執(zhí)行二分，聚焦于適當(dāng)?shù)恼M織結(jié)構(gòu)、嘗試尋求提高政府效率和經(jīng)濟的一般管理原則。因此在古典公共行政范式內(nèi)，是不關(guān)注行政決策和公共政策的。這種古典公共行政范式只關(guān)注政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，不關(guān)注公共政策的傾向。2O世紀40年代西蒙的決策學(xué)和50年代政策科學(xué)興起后，對古典公共行政范式的內(nèi)部傾向形成了很大的挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)開始關(guān)注政策制定和執(zhí)行，形成了公共行政學(xué)定義的政策說，公共行政學(xué)將公共政策研究納入了自己的研究范疇。
另外公共政策學(xué)與公共行政學(xué)也存在一些差異，公共政策學(xué)以政策為焦點，研究實質(zhì)政策（政策的內(nèi)容）和政策過程（政策程序、形式等），自身已經(jīng)形成一個相對完整的體系。就專業(yè)培養(yǎng)上，公共政策碩士已經(jīng)成為與公共行政碩士相并列的專業(yè)學(xué)位。而公共行政學(xué)只把公共政策看作是公共行政理論體系的一個組成部分，公共行政學(xué)還研究公共政策以外的行政現(xiàn)象。
�。ㄋ模┕残姓䦟W(xué)與公共事務(wù)學(xué)、公共事業(yè)管理、公用事業(yè)管理。國內(nèi)學(xué)者一般將Public Affairs翻譯為公共事業(yè)，公共事業(yè)管理對應(yīng)的英語翻譯是Administration of Public Affair或者Manage。merit of Public Affair。公共事務(wù)，是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的那些社會事務(wù)，具體言之，在一個社會中，公共事務(wù)是企業(yè)和個人家庭所不愿做也不能做，但又是既對整個經(jīng)濟和社會的發(fā)展，也對社會全體公民基本生活來說必不可少的事務(wù)，而且，這里的共同利益，一方面是指體現(xiàn)全體公民長遠利益的事務(wù)，另方面也是體現(xiàn)現(xiàn)實中的全局利益因而是全體公民都十分關(guān)注的事務(wù)。公共事務(wù)是社會分工的產(chǎn)物，它在私人事務(wù)的基礎(chǔ)上集中了社會中所有公民共同關(guān)注的事務(wù)而形成，因而雖然公共事務(wù)與私人事務(wù)存在著排斥性，但更多的具有互補性。公共事務(wù)的范圍廣泛，從勞動管理到國防、行政、治安等國家事務(wù)，以及法律事務(wù)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等都在其中，且其范圍隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展不斷變動。[8 74曲公用事業(yè)只是公共事務(wù)的組成部分。公用事業(yè)大致而言是指為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品或服務(wù)，或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。在我國現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章中，對公用事業(yè)及其范圍有著不同的界定。
公共行政學(xué)與公共事業(yè)管理學(xué)之間既有聯(lián)系亦有區(qū)別。兩者的區(qū)別表現(xiàn)在：公共行政學(xué)聚焦于行政現(xiàn)象;公共事業(yè)管理學(xué)聚焦于公共事業(yè)的安排、生產(chǎn)和提供。公共行政學(xué)主要關(guān)注政府;公共事業(yè)管理廣泛地關(guān)注與公共事業(yè)有關(guān)的公共部門和公共組織。公共事業(yè)管理更加側(cè)重于具體的公共事業(yè)的專業(yè)管理;公共行政學(xué)則關(guān)注行政現(xiàn)象的所有側(cè)面。兩者聯(lián)系是非常緊密的：
（1）公共事業(yè)管理和公共行政都為社會提供制度、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
�。�2）公共行政學(xué)研究和公共事業(yè)管理對行政現(xiàn)象的研究是一般和特殊的關(guān)系。公共行政學(xué)所研究的公共行政現(xiàn)象廣泛地存在于公共領(lǐng)域，公共事業(yè)管理做為公共領(lǐng)域管理的內(nèi)容之一，也不例外。換言之，公共行政學(xué)從一般的角度研究行政現(xiàn)象，總結(jié)行政現(xiàn)象的一般規(guī)律，抽象層次和原理的使用范圍較廣;公共事業(yè)管理則從特殊的角度研究行政現(xiàn)象，總結(jié)公共事業(yè)管理過程中的行政規(guī)律和原理，抽象層次和原理的適用范圍較窄。公共行政學(xué)主要研究行政現(xiàn)象的理論和各個側(cè)面，公共事業(yè)管理則研究公共事業(yè)領(lǐng)域的行政現(xiàn)象和非行政現(xiàn)象。
四、公共管理學(xué)科的新體系構(gòu)想
按照本文的定義模式，公共行政學(xué)與公共管理學(xué)的最大區(qū)別是行政關(guān)系 這一項。最初，行政關(guān)系被看成是政治學(xué)領(lǐng)域研究的分支學(xué)科，所以最初公共行政學(xué)被當(dāng)成法學(xué)政治學(xué)的分支學(xué)科;后來人們主要從管理學(xué)的角度研究行政關(guān)系，公共行政學(xué)被歸之于管理學(xué) 公共管理學(xué)的分支學(xué)科。根據(jù)公共行政、公共管理、公共政策、公共事業(yè)等學(xué)科的曲折、交疊的發(fā)展歷史，筆者繪制了如下的公共管理學(xué)科圖。
從圖1可見，（1）公共管理學(xué)可以分為通論性的研究和專門領(lǐng)域的研究。公共行政學(xué)是公共管理學(xué)一級學(xué)科的通論性課程。（2）專門領(lǐng)域的研究可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)加以分類：如果按照主體進行分類，可以分為政府管理、非政府公共部門管理、公民和民主管理。如果按照專業(yè)分類，則專業(yè)通論性的課程是公共事業(yè)管理，具體專業(yè)領(lǐng)域的管理包括教育經(jīng)濟與管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理、社會保障、環(huán)境保護、科技創(chuàng)新等等。比如公共行政學(xué)、公共事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)信息管理、衛(wèi)生事業(yè)信息系統(tǒng)設(shè)計就是一個從通論性、理論性逐步向?qū)I(yè)性、技術(shù)性過渡的譜系。公共管理學(xué)的研究不能只停留在通論上，也不能只重視技術(shù)細節(jié)，而應(yīng)該綜合集成各方面的專家，將通論和技術(shù)連接起來，解決本來就關(guān)乎公共又細致人微的公共管理問題。（3）按照理論要素分，則可以分為公共管理學(xué)歷史研究、公共政策學(xué)、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門人力資源管理、公共部門預(yù)算管理、公共部門會計管理、公共部門組織理論、公共部門領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、公共部門管理法律基礎(chǔ)等等。公共管理學(xué)科的主導(dǎo)視角是管理學(xué)視角，但是也不排除用其它學(xué)科的視角來分析公共管理現(xiàn)象。
另外，公共管理學(xué)科體系中的按理論要素分類劃分和按專業(yè)領(lǐng)域分類和按主體分類并不是簡單的并列關(guān)系。比如：公共政策是公共管理過程的一個環(huán)節(jié)，被劃分到理論要素類。如果涉及到專業(yè)領(lǐng)域的公共政策則與公共管理專業(yè)領(lǐng)域的研究形成交叉，產(chǎn)生專業(yè)領(lǐng)域的公共政策研究�？梢娺@一學(xué)科體系是問題導(dǎo)向的、多學(xué)科支撐的、開放的體系。問題導(dǎo)向集中體現(xiàn)在按照專業(yè)領(lǐng)域分類的公共管理專業(yè)性研究這一模塊。專業(yè)領(lǐng)域的多樣性和復(fù)雜性也確保了體系的開放性。借鑒多學(xué)科的知識，形成理論要素知識模塊，共同解決公共管理不同主體和不同專業(yè)領(lǐng)域的問題，亦很好地體現(xiàn)了這一體系的開放性。
在這一體系中，公共行政學(xué)是公共管理一級學(xué)科的通論性研究。有兩個原因：其一，在公共管理的三大主體中，核心是政府，并且政府會廣泛地影響其它主體。公共行政學(xué)就是從政府出發(fā)，從政府這個核心人手，研究政府自身管理、政府外部關(guān)系的管理以及政府通過公共政策推動經(jīng)濟社會發(fā)展。換言之，公共行政學(xué)是公共管理的研究的公約數(shù)，具有通論性，是理解專業(yè)領(lǐng)域公共管理的靈魂，但不具體涉及專業(yè)領(lǐng)域公共管理的具體研究。其二，公共行政以行政現(xiàn)象為核心，一方面可以有效地將公共管理與法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科區(qū)分開來。另一方面，公共行政學(xué)研究行政現(xiàn)象時，往往采用多種研究的視角和途徑，包括政治的、管理的、法律的和技術(shù)的等等，這可以有效地整合公共管理學(xué)科發(fā)展的歷史和邏輯，為公共管理一級學(xué)科的研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。
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