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新時(shí)期社區(qū)管理的現(xiàn)狀與戰(zhàn)略論文
進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)各種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展、國(guó)有大中型企業(yè)的改制、城市人口的增加等新情況均促使城市居民脫離了單位制的束縛，從而尋求不同的社會(huì)組織和生活方式，而且城市居民對(duì)生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高，加上居民利益的逐漸多元化，這客觀上使城市社區(qū)在城市生活中的地位和作用日益增強(qiáng)，并凸現(xiàn)原有的城市社區(qū)管理已經(jīng)滯后于城市社區(qū)的發(fā)展，因此，社區(qū)管理出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，影響到了社區(qū)居民的正常生活。但這也為改進(jìn)城市社區(qū)管理提供了契機(jī)，我們必須針對(duì)目前社區(qū)管理的實(shí)情找到正確的解決方案，推進(jìn)城市社區(qū)的發(fā)展。
一、社區(qū)的概念
�。ㄒ唬吧鐓^(qū)”一詞的來(lái)源、發(fā)展及定義
“社區(qū)”一詞是個(gè)外來(lái)詞，由國(guó)外傳入中國(guó)。這一詞最早出現(xiàn)在德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在1887年出版的《社區(qū)與社會(huì)》一書(shū)中，傳入中國(guó)是在1932年底，當(dāng)時(shí)燕京大學(xué)邀請(qǐng)美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕克來(lái)華講學(xué)，他在講學(xué)過(guò)程中用到“社區(qū)”一詞。1933年費(fèi)孝通等一批青年學(xué)者將“社區(qū)”一詞譯為我們今天所說(shuō)的社區(qū)。
所謂社區(qū)，是指“在一定地域內(nèi)發(fā)生各種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)，有特定的生活方式，并具有成員歸屬感的人群所組成的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體。”①
�。ǘ┲袊�(guó)社區(qū)的發(fā)展概況
新中國(guó)成立后，我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主，以“街居制”為輔的管理體制。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的步伐，傳統(tǒng)的單位制逐漸被打破，我國(guó)城市基層管理經(jīng)歷了從單位制，街居制到社區(qū)制的體制變遷。20世紀(jì)80年代，由于城市基層社會(huì)管理出現(xiàn)許多情況和新問(wèn)題，單位制和街居制的管理體制難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)開(kāi)始引進(jìn)“社區(qū)”概念并推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。
1986年民政部首次提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念，由此引進(jìn)了社區(qū)概念，1991年，民政部又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，1998年國(guó)務(wù)院確定民政部在基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，此后，我國(guó)大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的高潮，在此基礎(chǔ)上全國(guó)各大城市紛紛進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的制度創(chuàng)新，目前已經(jīng)形成了上海模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式等代表性的社區(qū)管理模式。
二、社區(qū)管理問(wèn)題的提出
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的單位制被打破，社會(huì)生活的形式和內(nèi)容都發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了大量新的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能，人們的生活方式和社會(huì)需求，社會(huì)組織間的相互關(guān)系等都日益趨于多元化，因此，社區(qū)制度被引入中國(guó)，但社區(qū)制發(fā)展還不成熟，產(chǎn)生了許多管理方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要集中在這兩個(gè)方面：管理主體方面，管理方式方面。
（一）關(guān)于社區(qū)管理主體的問(wèn)題
在社區(qū)建設(shè)中，政府扮演者“掌舵人”的職能角色，要在宏觀層面上對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，政府的各職能部門承擔(dān)著社區(qū)各項(xiàng)具體的行政管理工作，因此政府及其職能部門在社區(qū)管理中有著不可替代的作用，但由于職能轉(zhuǎn)變不到位，職責(zé)不清等問(wèn)題的存在，影響了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。
�。�1）“政社不分”，對(duì)社區(qū)事務(wù)直接干預(yù)和包攬過(guò)多過(guò)細(xì)，導(dǎo)致政府角色、職能的越位和缺位。
在政府主導(dǎo)模式下，“政企分開(kāi)”、“企社分開(kāi)”觀念已經(jīng)被政府和企業(yè)接受，但在社區(qū)建設(shè)中至今未能較好地實(shí)現(xiàn)“政社分開(kāi)”，政府對(duì)社區(qū)的許多社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)和包攬，而不是指導(dǎo)與支持居民委員會(huì)。②“政社不分”導(dǎo)致了政府角色與職能的越位和缺位，一方面，政府在行政過(guò)程中超越了其應(yīng)有的職責(zé)和權(quán)限，“以政代社”、“以政干社”現(xiàn)象較為突出；另一方面，政府未能扮演好自己的管理者角色，未能善盡自己應(yīng)有的職責(zé)。
�。�2）作為政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處“準(zhǔn)政府”色彩濃厚。
在社區(qū)管理實(shí)踐中，作為政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處承擔(dān)了越來(lái)越多的政府工作職能，同一級(jí)政府已經(jīng)沒(méi)有多大區(qū)別，整日疲于應(yīng)付大量事務(wù)性工作，反而弱化了本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職能，“準(zhǔn)政府”色彩濃厚。
（3）“服務(wù)理念”和“以人為本理念”未得到較好的落實(shí)。
政府應(yīng)當(dāng)向社區(qū)提供公共產(chǎn)品等公共服務(wù)，但由于“服務(wù)理念”未得到較好的落實(shí)，對(duì)社區(qū)的服務(wù)做的不到位。而且在管理實(shí)踐中，政府部門并不注重社區(qū)居民的真實(shí)需求，沒(méi)有從“人”出發(fā)，沒(méi)有做到“以人為本”。
總的來(lái)說(shuō)，在我國(guó)的社區(qū)管理中，政府仍然是主導(dǎo)者，街道和居委會(huì)在政府主導(dǎo)下展開(kāi)社區(qū)事務(wù)的管理和進(jìn)行社區(qū)服務(wù)，但新公共管理要求積極發(fā)展NGO來(lái)提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，而在現(xiàn)實(shí)情況中，我國(guó)社區(qū)中的NGO的發(fā)展仍處于較低的水平。
（二）關(guān)于社區(qū)信息化管理的問(wèn)題
信息化時(shí)代的到來(lái)，要求政府的政務(wù)運(yùn)作方式也要進(jìn)一步的發(fā)展。目前，社區(qū)的信息化建設(shè)普遍不足，主要表現(xiàn)在這些方面：政府對(duì)社區(qū)信息化建設(shè)投入的資金過(guò)少，或者對(duì)社區(qū)信息化的維護(hù)做的不到位，經(jīng)常出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)方面的問(wèn)題；政府出臺(tái)的政策相對(duì)滯后，跟不上實(shí)際情況的發(fā)展，導(dǎo)致政府的財(cái)政支持的縮減；對(duì)信息化的管理仍采用原始的管理方法，使信息技術(shù)不能發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)；社區(qū)信息化建設(shè)主體單一，政府運(yùn)營(yíng)成本較高。其主要原因是：
1、社區(qū)信息化建設(shè)缺乏法律、政策上的支持。
目前，國(guó)家和地方的信息化發(fā)展很快，但信息化法律法規(guī)制定相對(duì)滯后，而且有利于信息化建設(shè)的政策也沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)社區(qū)信息資源的開(kāi)發(fā)利用等帶來(lái)較大的影響。
2、缺乏專業(yè)的社區(qū)信息化管理人才。
隨著社區(qū)信息化建設(shè)的深入，涉及的部門越來(lái)越多，系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，對(duì)政府從事社區(qū)信息化工作的人員要求也從僅要求技術(shù)背景向既懂技術(shù)又懂管理的復(fù)合型人才過(guò)渡。而目前國(guó)內(nèi)這方面的人才屬于緊缺狀態(tài)，這從一定程度上影響了社區(qū)信息化建設(shè)的進(jìn)程。
3、企業(yè)參與社區(qū)信息化建設(shè)受阻。
“近幾十年來(lái)信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，各高新企業(yè)的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新方案層出不窮，而大部分政府部門既缺乏建設(shè)資金，又缺乏精通信息技術(shù)的專業(yè)人員，更沒(méi)有信息系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在社區(qū)信息化建設(shè)上有時(shí)顯得無(wú)所適從�！雹鄱髽I(yè)作為社區(qū)服務(wù)的主體之一，并沒(méi)有機(jī)會(huì)在社區(qū)信息化建設(shè)中發(fā)揮自己的力量。
三、解決問(wèn)題的對(duì)策
通過(guò)分析我國(guó)城市社區(qū)管理問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我們必須針對(duì)這些原因提出針對(duì)性的解決措施，“對(duì)癥下藥”，解決這些“疑難雜癥”，更好地推動(dòng)我國(guó)的社區(qū)建設(shè)。
�。ㄒ唬┡Πl(fā)展社區(qū)多元管理主體
目前，我國(guó)社區(qū)管理的主體仍然是政府、街道辦事處、居委會(huì)，社區(qū)的其他組織如NGO，它們的發(fā)展仍處于較低的水平，從西方國(guó)家的社區(qū)管理實(shí)踐來(lái)看，NGO也是社區(qū)管理和服務(wù)主體之一，它能溝通政府與民眾之間的聯(lián)系，緩解社會(huì)沖突，所以必須加強(qiáng)NGO的發(fā)展，使其更好地為社區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。以下就如何完善社區(qū)管理中的三方主體提供一些對(duì)策。
1、解決政府方面問(wèn)題的對(duì)策
（1）在社區(qū)管理實(shí)踐中堅(jiān)持“政社分開(kāi)”的原則，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能，科學(xué)定位政府在社區(qū)治理中的角色。
第一，“政社分開(kāi)”是目前的重要任務(wù)，要解決好政府與各組織之間的功能重疊問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各自的職責(zé)分工，共同參與社區(qū)管理；第二，科學(xué)定位政府在社區(qū)管理中的角色、職能，使政府承擔(dān)起宏觀管理的職能；第三，政府在社會(huì)領(lǐng)域中轉(zhuǎn)變職能，一要下放部分控制社會(huì)、管理社會(huì)的權(quán)力，做到“小政府、大社會(huì)”；二要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域財(cái)政支持的力度。
�。�2）明確界定街道辦事處的職權(quán)與職責(zé)。
從法律、制度上明確街道辦事處的職權(quán)與職責(zé)，加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法治國(guó)的理念的培養(yǎng)，要求政府部門嚴(yán)格按制度辦事，不屬于街道辦事處的事務(wù)，就不能以“行政命令”方式向下委派，而應(yīng)該由自己解決，政府部門所要做的只是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)管理的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督。
（3）加大政府工作人員的思想教育，深入學(xué)習(xí)“服務(wù)理念”和“以人為本理念”，堅(jiān)持理論的實(shí)踐，加強(qiáng)監(jiān)督力度。
新公共管理要求政府改變傳統(tǒng)的管理理念，樹(shù)立“服務(wù)理念”，政府是社會(huì)的服務(wù)部門，政府從民眾的利益、需求出發(fā)制定政策，對(duì)社會(huì)提供公共服務(wù)。在日常工作實(shí)踐中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的新的理念的宣傳與培訓(xùn)，指導(dǎo)他們?cè)诠ぷ髦械膶?shí)踐，并建立監(jiān)督機(jī)制，可以聘請(qǐng)民眾擔(dān)任監(jiān)督員，對(duì)工作人員的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正錯(cuò)誤行為。
2、加強(qiáng)NGO的培育和發(fā)展
首先，制訂和完善鼓勵(lì)扶持NGO積極參與社區(qū)建設(shè)的政策、法規(guī)，包括資金、項(xiàng)目、場(chǎng)地、稅收方面的優(yōu)惠政策等；其次，加大NGO人才的培養(yǎng)力度；最后，提供NGO良好的發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)居民對(duì)NGO的認(rèn)同感。
3、社區(qū)管理主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)
目前，在城市社區(qū)管理中，政府處于主導(dǎo)者的地位，對(duì)社區(qū)的事務(wù)仍有較多的干預(yù)和直接地包辦，街道受到過(guò)多的行政干預(yù)，而居委會(huì)則成了街道的“腿”，社區(qū)自治受到限制。
將來(lái)必須改變這種狀況，政府不再對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接的干預(yù)和包辦，轉(zhuǎn)而對(duì)社區(qū)進(jìn)行宏觀上的指導(dǎo)，街道辦事處則負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是向社區(qū)委派行政任務(wù)，而居委會(huì)則獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)，社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)自治，同時(shí)，要積極發(fā)揮NGO在社區(qū)服務(wù)中的作用。
�。ǘ┣袑�(shí)推進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)
1、制定相關(guān)政策支持社區(qū)信息化建設(shè)。
政府應(yīng)該加快制定信息化的法律法規(guī)的制定，出臺(tái)相應(yīng)的政策有效地支持信息化的建設(shè)，使信息社區(qū)建設(shè)有法可依，并且制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
2、引用和培養(yǎng)社區(qū)信息化管理的專業(yè)人才。
針對(duì)國(guó)內(nèi)缺乏信息化管理人才的狀況，可以從國(guó)外引進(jìn)先進(jìn)人才幫助社區(qū)進(jìn)行信息化的建設(shè)，并帶動(dòng)國(guó)內(nèi)信息建設(shè)人才的成長(zhǎng)。在各個(gè)大學(xué)設(shè)置與社區(qū)信息建設(shè)、管理相關(guān)的專業(yè)，加大這類人才的培養(yǎng)力度，以滿足國(guó)內(nèi)的人才需求。
3、吸引企業(yè)參與社區(qū)信息化建設(shè)，減少政府的運(yùn)作成本。
由于信息化非常強(qiáng)調(diào)技術(shù)性，一個(gè)政府部門無(wú)論從職能還是體制上，都不可能單獨(dú)培養(yǎng)一個(gè)隊(duì)伍來(lái)進(jìn)行信息化系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和維護(hù)。因此技術(shù)外包就成為政府在信息化建設(shè)中的重要手段。政府實(shí)行總體統(tǒng)籌負(fù)責(zé)制，對(duì)重大信息化應(yīng)用工程，在招標(biāo)的基礎(chǔ)上按市場(chǎng)機(jī)制承包給企業(yè)來(lái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)支付運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，其它費(fèi)用在資源、政策外包基礎(chǔ)上支持企業(yè)自籌。這樣就可以節(jié)省政府信息化建設(shè)的成本，又能使企業(yè)加入到社區(qū)服務(wù)中來(lái)。
四、總結(jié)語(yǔ)
總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的時(shí)間還不長(zhǎng)，從總體上看還處于初步探索階段，因此，問(wèn)題也比較的突出。我們必須正視這些問(wèn)題，不斷的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找到城市社區(qū)管理的良策。針對(duì)目前的情況，我們必須努力發(fā)展社區(qū)多元管理主體，推動(dòng)NGO在社區(qū)的發(fā)展，積極協(xié)調(diào)好政府與街道、居委會(huì)和NGO的關(guān)系，發(fā)展社區(qū)民主自治，增強(qiáng)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，切實(shí)地推動(dòng)社區(qū)的信息化建設(shè)，發(fā)揮信息技術(shù)在社區(qū)中的獨(dú)特的作用。我們應(yīng)該相信，通過(guò)這些措施的實(shí)施，能很好地推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)的建設(shè)，改善社區(qū)居民的生活，構(gòu)建和諧社會(huì)。
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