樓繼偉在清華的演講稿
經(jīng)過30多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架已經(jīng)建立。這種框架有很多方面特征。最關(guān)鍵是兩點：一是資源配置基本上由市場決定。除少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格之外，絕大多數(shù)的價格是自由的。計劃經(jīng)濟(jì)時期以生產(chǎn)指標(biāo)為標(biāo)志的國家計劃不復(fù)存在，代之以五年長期規(guī)劃�？梢哉f，生產(chǎn)和消費的決策是自由的。由于長期的對外開放和經(jīng)常項下可兌換，國際市場也成為資源配置的決定性因素。二是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是有制度基礎(chǔ)的�，F(xiàn)行稅收制度基本是中性的，稅收征管非常有效率，財政收入增長非常強勁，財政狀況良好。中央銀行和金融監(jiān)管的職能是健全的。這些制度性因素使我們有能力應(yīng)對通貨緊縮和通貨膨脹。當(dāng)然，還有其他許多特征，但我認(rèn)為這兩點是最本質(zhì)的。因為它們解決了資源配置和宏觀穩(wěn)定，可以實現(xiàn)福利的最大化。
今天中國倒退到過去的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制是不可能了。但這個框架還不夠完整，例如公平和公正的問題，按中國政府的說法，就是不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)�，F(xiàn)在已經(jīng)采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加醫(yī)療教育環(huán)保方面的支出，也進(jìn)行了一些制度性的改革。中國政府也進(jìn)一步指出，要繼續(xù)深化改革。我認(rèn)為，這些改革必須從體制上、根源上著手，在今后5～10年推出來。
根據(jù)我的觀察，需要進(jìn)行的重大改革很多，而今天是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)的會議，我想用國際比較方法的視角看有哪些重要的改革。與主要經(jīng)濟(jì)大國對比，我覺得中國有六個制度上的特殊方面，需要改革。
第一，社會保障體制改革。
在這方面，各國體制有差異，但總體看來，基本上是養(yǎng)老社會保障由中央或聯(lián)邦政府管理，由于醫(yī)療保障更為復(fù)雜，有的國家由中央或中央和地方政府協(xié)同管理，起碼可供中國參照的大國都是如此。如美國，其政府辦的基本養(yǎng)老保險由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé);例如日本，養(yǎng)老保險由中央政府負(fù)責(zé)，醫(yī)療保險則由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)，地方政府在管理方面的責(zé)任更大些。而中國目前主要是由地方政府負(fù)責(zé)具體管理、籌資，中央政府給予補貼。
應(yīng)當(dāng)講，拋開管理層次問題，中國當(dāng)前的養(yǎng)老保險體制本身是一個缺乏自我約束機制、有道德風(fēng)險的制度，而且不適合中國當(dāng)前大規(guī)模的勞動力流動和快速的城市化過程。統(tǒng)一市場、公平公正都要求由中央政府負(fù)責(zé)社會保障體制。這一點尤其適用于養(yǎng)老保障。因此，中國應(yīng)借鑒其他大國經(jīng)驗，養(yǎng)老保障逐步實現(xiàn)由中央政府直接負(fù)責(zé)，管理責(zé)任要上劃。我們原來的養(yǎng)老保障是縣統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌，2010年已經(jīng)完成了各省統(tǒng)籌，接下來要做省級之間、區(qū)域之間的賬戶轉(zhuǎn)移。為什么不維持縣統(tǒng)籌、市統(tǒng)籌呢因為不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養(yǎng)老保障制度本身漏洞太大。原來地方管的時候，由于最終由其承擔(dān)支付責(zé)任，所以地方總是想辦法控制成本;但是當(dāng)中央統(tǒng)籌管理的'時候，地方就有擴(kuò)大成本的動力，所以必須首先要設(shè)計出有約束機制的社會保障制度。
這就涉及是否采取基金積累制，對此，目前也有很多爭議。我認(rèn)為應(yīng)實行基金積累制，但宜采取記賬式賬戶，這樣的賬戶，一是有約束，給付與個人和企業(yè)支付的積累掛鉤。二是適合于個人積累，無論是勞動力在農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)，還是在地區(qū)間或其他行業(yè)間轉(zhuǎn)移，甚至間歇性就業(yè)，都便于勞動者個人積累。三是有了簿記的賬戶便于全國流通，有利于勞動力的流動。四是有利于代際平衡。我國人口年齡結(jié)構(gòu)特征決定代際平衡是必然的，而個人實存賬戶制使得代際平衡成為不可能。我國目前社會基金余額過萬億元，社會上仍認(rèn)為是“空賬”，實際上是以當(dāng)期做實個人賬戶制的觀點評價的。如果采用記賬式個人賬戶，可以在總體上做好代際平衡。五是明確政策責(zé)任。社會保障實質(zhì)上是國家強制干預(yù)人生財富分布。個人偏好不同，有人信心滿滿，但投資失敗，老年貧困交加;有人謹(jǐn)小慎微，日子過得緊巴巴，老年雖有所養(yǎng)，但人生是另一種失敗。由于環(huán)境變幻莫測，這兩種失敗并不是極端，而是比較大概率在人際分布。從國民經(jīng)濟(jì)的角度看，這種人生的失敗對經(jīng)濟(jì)增長也是不利的。所謂國家干預(yù)，就是用稅收的方式，強制個人和企業(yè)將年輕時的財富積累一部分，確保老有所養(yǎng)，從而瀟灑一生。無論采取現(xiàn)收現(xiàn)付、個人實存積累還是記賬式積累，本質(zhì)就是，既然是強制性干預(yù)，就有責(zé)任確保老有所養(yǎng)。
個人實存積累制由個人決定投資，如果出現(xiàn)長期虧損怎么辦智利是最早實行個人實存積累制的國家之一，個人委托經(jīng)營的特許經(jīng)營管理人有的嚴(yán)重虧損，但政策責(zé)任所在，國家不能不管，只好讓經(jīng)營好的基金去合并失敗的，形成另一類的不公平。如果再出現(xiàn)2008年全球股災(zāi)導(dǎo)致金融市場大幅下跌，基金大面積虧損怎么辦到最后還是國家來承擔(dān)。記賬式個人賬戶制度下，個人給付與個人和企業(yè)交費是掛鉤的，就形成了約束，無外乎國家設(shè)定一個保底利率給個人，進(jìn)而可在嚴(yán)格審慎監(jiān)管條件下，國家社會保障基金集中投資，而保底利率相當(dāng)于國家承擔(dān)最終責(zé)任。
醫(yī)療保險有些不同，小國常常是國家管，大國往往是中央、地方合管。例如在美國，針對老年人的醫(yī)療保險Medicare由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé);針對貧困人群的Medicaid由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦政府建立一個最低標(biāo)準(zhǔn)并提供資金支持，主要的政策制定、管理以及資金籌集由州政府負(fù)責(zé)。其主要原因是醫(yī)療問題的信息復(fù)雜程度高，除養(yǎng)老保險所需的個人一般信息外，還遇到醫(yī)院、藥品、不同的疾病等問題，信息管理適用就近原則，因此應(yīng)以地方為主，中央提供幫助。為什么要中央幫助因為醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險一樣，涉及人員跨域流動，還涉及醫(yī)療資源不平衡問題。如果通過養(yǎng)老保險集中管理，建立一個全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)后，醫(yī)療保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移所需的主要信息就有了，中央還可以幫助地方補充醫(yī)療資源。而工傷、生育、失業(yè)保險涉及跨地區(qū)流動的情況比較少，由地方管理就行了。目前，全國不到20萬人管理社會保障是太少了，可以把這些管理人員大部分劃到中央來，地方再發(fā)展社保管理人員，管理地方社會保障事務(wù)。
至于中央如何幫助地方共管醫(yī)療保險，主要在三個方面：一是基本信息的集中，保證信息暢通之下的人員流動，這一點養(yǎng)老保險的信息集中已經(jīng)提供了相應(yīng)的基礎(chǔ)。二是最低標(biāo)準(zhǔn)的制定。由于醫(yī)療保險各地成本不一樣，各地可以根據(jù)最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)，但是全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)部分必須是可以接續(xù)和轉(zhuǎn)移的。比如說，人員從北京流動到上海，假定上海的標(biāo)準(zhǔn)高，但全國統(tǒng)一的部分必須能轉(zhuǎn)，差額部分可以由個人補上。三是醫(yī)療的外部效應(yīng)很大，國家應(yīng)該對兒童或者部分特殊醫(yī)院提供補助。
和養(yǎng)老保險一樣，醫(yī)療保險如果不解決好，依然會影響勞動力的流動。如果養(yǎng)老保險是信息集中化的，基本信息是有的，無外乎是量化轉(zhuǎn)移其他信息，當(dāng)勞動力跨部門、跨區(qū)域流動時，可以為醫(yī)療保險的可接續(xù)提供制度基礎(chǔ)。
第二，個人所得稅改革。
個稅問題近幾年是社會關(guān)注的重點，尤其是其免征額問題。但事實上，當(dāng)前關(guān)于中國個人所得稅的討論，重點應(yīng)該放在改稅制，而不是提高免征額。在稅制方面，中國對個人所得，按十一個稅項分別征收，就像十一個單獨的所得稅法。其中，只有工薪所得是累進(jìn)稅率，其他都是比例稅，這對工薪階層并不公平。國際比較可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家基本上是按綜合所得納稅。發(fā)展中國家也已大部分實現(xiàn)按綜合所得納稅，金磚五國中只有中國是分項納稅，像越南這樣學(xué)習(xí)中國的國家也已實現(xiàn)綜合稅制。其中，俄羅斯綜合稅制改革影響很大，主要體現(xiàn)在它不僅實現(xiàn)了綜合稅制，而且是單一稅(flat tax)，即稅率設(shè)計放棄了累進(jìn)制。
這么多國家采取綜合稅制不是偶然的，主要是從公平和效率來考慮。相對于綜合稅制，分項稅制不公平，不能根據(jù)一個人真正的收入情況綜合征稅;復(fù)雜的分項稅制也可能扭曲人們的行為。因此，將來應(yīng)該轉(zhuǎn)型為綜合征收的個人所得稅制度。目前正式的提法叫分項和綜合征收相結(jié)合，而只要有綜合征收，就會涉及分專項預(yù)征最后做年度匯總算賬的問題，實際上就是綜合稅制了。絕大部分國家在實施綜合征收時都有專項，比如說對利息所得專項征收，最后匯總算賬就行了。
改革個人所得稅的稅制設(shè)計并不復(fù)雜，簡單地說，就是放寬稅基，設(shè)定三項扣除，即贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、基本生計(主要是購房)等三項扣除，降低邊際稅率，減少稅收檔次，加入資本利得稅，個人所得稅和企業(yè)所得稅掛鉤的那部分不重復(fù)征收等。所以改革的難點不在于稅制設(shè)計，而是以下兩個問題。
一是信息征集問題。個人所得稅稅基控制要求交叉稽核，個人報稅之后，再將本年度所得累加起來，按累進(jìn)稅率計征所得稅，已繳納的分項稅從中扣除，以及對個人大額支出的信息比對。實際上，高收入人群的收入來源比較多元，多地點、多渠道獲得收入。在稅務(wù)部門內(nèi)部信息要集中，然后還要非稅務(wù)部門的配合。在個人報稅之后，要進(jìn)行收支信息比對，主要針對大額支出(如買房、買車)和個人所報收入等信息，這需要市場供應(yīng)方、銀行等把信息提供給稅務(wù)當(dāng)局。目前，世界上主要國家都制定了相關(guān)法律，要求公共部門信息、戶籍資料等必須共享，市場參與者也必須提供某些信息，等等。因此，今后國家必須在信息征集方面有相應(yīng)的立法。這些應(yīng)該是“十二五”重點解決的問題。
二是征管體制。沒有一個主要國家個人所得稅不是中央征管的，而中國是地方稅務(wù)局征管的。在現(xiàn)行征管體制下，一個人出一本書，在廣州出版，廣州稅務(wù)局扣一筆，而這個人又在北京報稅，如果是綜合稅制，廣州稅務(wù)局和北京稅務(wù)局要統(tǒng)一匯算，收入歸屬問題不容易確定，造成了征管的復(fù)雜性。個人所得稅應(yīng)當(dāng)由國家來統(tǒng)一征管，地方分享部分，可按國稅局設(shè)定的稅基，地方稅務(wù)局依率征收，地方稅率各地可有差別。
第三，戶口制度改革。
把人分為城鄉(xiāng)、地域、不同城市，人口的自由流動是受限制的。戶口又與社會保險、住房購買、教育機會相聯(lián)系，造成不公平、不公正。這是中國的特殊遺產(chǎn)。盡管中國和蘇東都脫胎于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)，但原蘇東國家在人口流動上也沒有中國這么嚴(yán)重的限制。
這種中國的特殊遺產(chǎn)不值得保留。毫無疑問，它不公平且不公正。在目前需要大力增加內(nèi)需的情況下，這種戶口制度阻礙了城市化進(jìn)程，也有很多效率的損失。應(yīng)當(dāng)說，目前關(guān)于這方面的改革共識是具備的，我就不細(xì)談。關(guān)鍵是如何實施，如何在注重平衡的基礎(chǔ)上保持平穩(wěn)過渡，逐步推進(jìn)。
第四，中央和地方財政管理體制改革。
中央和地方政府的財政關(guān)系，在中國歷來是一個大問題。當(dāng)前社會各界對此也有很多討論。普遍的看法是地方政府財力緊張，中央政府財力雄厚，需要中央下放財權(quán)。但是，如果與其他大國相比較，我們可以從另外一個視角來認(rèn)識這一問題。我們可以舉幾個數(shù)字來說明。
2010年，我國財政收入占GDP比重是20.2%。據(jù)財政部窄口徑統(tǒng)計，如果將預(yù)算外的收入算進(jìn)去，上述比例大概增加5.6個百分點，而據(jù)外界估計，增加10個百分點。也就是說，我國財政收入占GDP比重應(yīng)該在26%～30%，這個比重按說不算很高。以美國為例，它是權(quán)力比較分散的國家，聯(lián)邦稅占GDP的比重約為19%，州政府稅收占GDP的比重為10%左右，兩者合計為30%左右。相比來看，歐洲比較高，達(dá)到40%以上。當(dāng)然，歐洲國家在公共事業(yè)方面付出的多一點。
另一個數(shù)字是中央政府支出占全國財政支出的比重：中國是20%左右。這還沒有將地方政府社會保險基金支出、來自土地出讓金發(fā)生的支出全部計算在內(nèi)。如果將這些計算在內(nèi)，中央政府的支出比重會更低。而2009年經(jīng)合組織(OECD)成員國非加權(quán)平均是46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。各國這一數(shù)字雖然差異較大，但都遠(yuǎn)高于中國。
還有一個數(shù)字是中央政府公務(wù)員占比。我們?nèi)珖珓?wù)員(不包括義務(wù)教育的教師和軍隊)共計800多萬人，中央公務(wù)員只占6%;如果算上義務(wù)教育的教師，中央公務(wù)員占比還不到4%。而如圖1所示，各國中央政府公務(wù)員占比均在12%以上，很多國家都在30%以上，經(jīng)合組織成員國的平均值為41.41%�？晒┲袊鴧⒄盏娜毡荆诙嗄晖菩蟹謾�(quán)化為導(dǎo)向的改革之后，中央公務(wù)員占比在2008年也有15%，而在2000年更是高達(dá)25%。
這些數(shù)字差異背后顯示的事實是：大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù)，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。這從中央財政收入占比和支出占比中也可見一斑。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出卻占到80%，現(xiàn)在的辦法是中央財政收入拿出30多個百分點轉(zhuǎn)移給地方，未來的方向是什么現(xiàn)在紛紛提出希望給地方更多的財權(quán)，或者給更多的財力。按照正式文件的說法，叫做建立健全各級政府事權(quán)和財力相匹配的財政體制，這是十分準(zhǔn)確的，而不能說職能或事權(quán)(政府支出責(zé)任)與財權(quán)相吻合，為什么呢在劃分不同級別政府的收入(財權(quán))時，除了滿足各級政府的支出需要外，關(guān)鍵還要看稅種自身的屬性。
比如增值稅，世界上極少有國家和地方分享，在我國是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是個特例，地方分了20%，相應(yīng)的出口退稅地方承擔(dān)20%。但是，這造成了一系列麻煩，由于退稅責(zé)任上的問題造成了商品不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律流動。所以原則上來說，增值稅應(yīng)該是國家稅。
以出口退稅為例，在我國曾經(jīng)全部由中央承擔(dān)，后來是地方承擔(dān)20%，可不到一年就執(zhí)行不下去了，最后改成地方負(fù)擔(dān)7.5%。典型的例子就是奇瑞的總部安徽蕪湖，當(dāng)時奇瑞出口規(guī)模較大，由于出口退稅不僅是生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的稅，而且是全國采購零部件進(jìn)行組裝，在出口的時候退報。如果要求當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)20%的出口退稅，將會把蕪湖的財政收入全部退掉。后來改成地方政府承擔(dān)7.5%，但還是不行，最后國家特別批準(zhǔn)對奇瑞的出口退稅全部由中央承擔(dān)。所以說，不能單純考慮事權(quán)和財權(quán)的匹配，有時候它們是不對應(yīng)的，還要考慮到稅有自己的屬性。
我們曾經(jīng)實行企業(yè)所得稅按照隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的體制，在企業(yè)兼并重組時涉及所得稅歸屬的轉(zhuǎn)移，馬上就會扯皮，干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營活動。但是，房產(chǎn)稅天經(jīng)地義歸當(dāng)?shù)�，稅本身發(fā)生在某個地方，跟別的地方無關(guān)。稅收是按照經(jīng)濟(jì)屬性劃分收入歸屬，稅收按經(jīng)濟(jì)屬性分給各級政府之后，國家可以通過不同級別的轉(zhuǎn)移支付保證各級政府的財力，所以才提出來事權(quán)(支出責(zé)任)和財權(quán)相匹配，這個方向是對的。
現(xiàn)在的問題是，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。因而有兩個調(diào)整方向。一是中央集中太多了，應(yīng)該多分給地方。這是各地政府紛紛提出的方向。我覺得，能留給地方的稅種是很少的，只能增加共享比例。但現(xiàn)實情況是，從大的稅種看，所得稅已按照六、四開共享，而新的房產(chǎn)稅還在試點階段，消費稅和關(guān)稅等卻不能共享。對于增值稅，如果地方分享多了可能出問題，出口退稅誰負(fù)擔(dān)我們不能像巴西那樣。對于兩個所得稅，個人所得稅沒有一個國家不是中央拿大頭，因為個人所得稅是一個地域公平性的稅，顯然是應(yīng)該國家多拿一點。其他我覺得沒有什么余地了。當(dāng)然，還可以增加中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移，這是合理的。另外一個方向是增加中央支出�，F(xiàn)在我國中央支出占全部支出的20%，比大多數(shù)國家都低，可以說是全世界唯一的。這種支出責(zé)任的體制安排是一個分裂的體制，今后應(yīng)該走常規(guī)國家的模式。
支出責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有三條：第一，要看外部性由誰來承擔(dān)，如果外部性主要發(fā)生在當(dāng)?shù)�，職能就�?yīng)給當(dāng)?shù)�。第二，要看信息�?fù)雜程度，信息復(fù)雜程度越高的越適合于基層來管，信息復(fù)雜程度低一點，屬于全局性的問題適合國家來管，屬于全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，激勵相容，即某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，如果可以使全局利益最大化，這種制度安排就是激勵相容的。所謂全局利益可以用全國GDP、就業(yè)、收入分配、環(huán)境友好等指標(biāo)綜合表達(dá)。從三個標(biāo)準(zhǔn)綜合衡量，我國政府間職能劃分過于分散。首先應(yīng)該集中上來的是社會保障，主要是前文論述的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。
一部分司法體系也要拿上來。像其他國家分成聯(lián)邦法院、地方法院等�？绲貐^(qū)糾紛、高級官員貪瀆等犯罪應(yīng)該歸國家法院管轄，同時必須建立中央地方分開執(zhí)法的檢察、偵查體系�，F(xiàn)實逼迫國家不斷改變，目前死刑核準(zhǔn)已經(jīng)上收到最高法院了。還有兩件事情也是倒逼，不得不建立中央的隊伍，一是緝私警察，原來地方管緝私，后來公安部設(shè)立了緝私局;二是證券犯罪偵查，公安部也單獨設(shè)立了一個局。實際上，這些公共產(chǎn)品必須是全國性的，應(yīng)該有個幾萬人的中央直屬隊伍。
邊境事務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理;海域，也是九龍治水，也應(yīng)該由國家統(tǒng)一管。
比如，這次墨西哥灣BP深海漏油就是由美國海岸警衛(wèi)隊統(tǒng)一負(fù)責(zé)，然后它去和有關(guān)方面協(xié)調(diào)。還有跨流域的河道，包括珠江、長江、黃河、松花江以及淮河等，都應(yīng)該由國家管。歷史上，黃河歷朝歷代都是朝廷管。到目前為止，也只有黃河的管理相對集中，一直到鎮(zhèn)里都有中央的人，但是黃河水利委員會開始變得越來越散。而長江水利委員會不行，它是協(xié)調(diào)性的機構(gòu)。
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