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關(guān)于赴歐盟植物檢疫的考察報(bào)告
赴歐盟植物檢疫考察報(bào)告為了解歐盟植物檢疫管理模式、運(yùn)行機(jī)制、法規(guī)建設(shè)，學(xué)習(xí)檢疫隔離溫室的設(shè)計(jì)、建造及使用管理經(jīng)驗(yàn)，3月10至23日，結(jié)合中英農(nóng)業(yè)科技交流項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)農(nóng)經(jīng)司、農(nóng)業(yè)部發(fā)展計(jì)劃司、種植業(yè)管理司、規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、全國(guó)農(nóng)技中心等部門有關(guān)人員組成考察團(tuán)赴英國(guó)、荷蘭及法國(guó)對(duì)歐盟植物檢疫工作進(jìn)行了考察。在歐期間，考察團(tuán)拜訪了英國(guó)環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部，考察了英國(guó)農(nóng)業(yè)部中央科學(xué)研究院、蘇格蘭作物研究院、國(guó)際園藝中心及其檢疫隔離設(shè)施，參觀了荷蘭溫室公司、法國(guó)瑞奇公司等溫室制造企業(yè)，獲取了大量相關(guān)信息，圓滿完成了考察任務(wù)�，F(xiàn)將考察情況簡(jiǎn)報(bào)如下（檢疫隔離溫室技術(shù)報(bào)告附后）。
一、歐盟檢疫基本情況
農(nóng)業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中占有較大比重，為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全并服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，歐盟十分重視植物檢疫工作，建立了較為健全的植物檢疫體系。
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歐盟是一個(gè)由15個(gè)獨(dú)立國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)合體，奉行共同的農(nóng)業(yè)政策，包括檢疫政策，這種特殊的環(huán)境產(chǎn)生了特殊而有效的檢疫管理模式。
在歐盟層面，歐盟理事會(huì)負(fù)責(zé)植物檢疫基本法規(guī)的制定及重大檢疫問(wèn)題的最終決策，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，包括制定實(shí)施細(xì)則、提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算、協(xié)助成員國(guó)開展檢疫檢驗(yàn)、核查疫情發(fā)生及處理情況、與非歐盟國(guó)家簽訂檢疫協(xié)定并組織農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口預(yù)檢等。為加強(qiáng)協(xié)調(diào)，歐盟成立有植物檢疫專門委員會(huì)，參與檢疫措施的制定與實(shí)施。重大檢疫決策，先由專門委員會(huì)討論評(píng)議，取得一致后，組織實(shí)施，否則須提交歐盟理事會(huì)做最終決定。
在成員國(guó)層面，通過(guò)將歐盟檢疫法規(guī)本國(guó)化執(zhí)行統(tǒng)一的檢疫政策。根據(jù)歐盟植物檢疫法的要求，各成員國(guó)均設(shè)立或指定了一個(gè)中央職能部門即國(guó)家植物檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)植物檢疫事務(wù)的協(xié)調(diào)，并統(tǒng)一管理本國(guó)的植物檢疫工作。盡管各國(guó)的國(guó)家植物檢疫機(jī)構(gòu)名稱不盡相同，有植物檢疫局、植物保護(hù)局、質(zhì)量政策局等，但無(wú)一例外均隸屬于農(nóng)業(yè)（農(nóng)漁食品、農(nóng)林）部，并通過(guò)在各地設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)垂直管理全國(guó)植物檢疫工作，既無(wú)內(nèi)外檢之分，也無(wú)農(nóng)林業(yè)之別。
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長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟十分重視檢疫法制建設(shè)，形成了完備的法規(guī)體系。依法檢疫是歐盟植物檢疫工作的顯著特征。
一是體系完備。歐盟檢疫法規(guī)體系由基本“法”、行政法規(guī)和雙（多）邊協(xié)議三個(gè)層次構(gòu)成。針對(duì)全局性檢疫問(wèn)題，制定嚴(yán)格意義上的基本“法”，其核心是植物檢疫法，也包括馬鈴薯癌腫病、胞囊線蟲等10多項(xiàng)重大檢疫性有害生物控制法令。為提高法律的可操作性，基本“法”明確要求歐盟委員會(huì)制定具體辦法和程序，包括委員會(huì)令、決定及建議等110項(xiàng)，既有行政法規(guī)，又有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟委員會(huì)還與各國(guó)簽定了相當(dāng)數(shù)量的雙邊、多邊協(xié)議。
二是制修及時(shí)。歐盟檢疫立法是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過(guò)程。根據(jù)檢疫工作變化情況，不斷修訂行政法規(guī)，并對(duì)基本“法”做必要修改，從而保證法律法規(guī)盡可能符合實(shí)際需要。以植物檢疫法為例，1977年頒布，其后23年內(nèi)進(jìn)行了大大小小39次修改，2000年又歸納歷次修改，制定頒布了新的植物檢疫法。
三是要求極嚴(yán)。歐盟檢疫法規(guī)是成員國(guó)必須遵循的最低要求，成員國(guó)有權(quán)通過(guò)本國(guó)立法確定高于歐盟的具體要求。如為保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，英國(guó)對(duì)健康種苗傳帶某些病蟲的允許量比歐盟低、發(fā)現(xiàn)重大檢疫性有害生物后的禁種年限也長(zhǎng)于歐盟。發(fā)生馬鈴薯金線蟲和白線蟲的地塊，歐盟分別禁種馬鈴薯5年和10年，英國(guó)則要求禁種6年和12年。
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在農(nóng)產(chǎn)品檢疫方面，歐盟做法具有很強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性。一方面，根據(jù)疫情發(fā)生分布，將一些檢疫性有害生物列入名錄進(jìn)行檢疫，確保符合既定的檢疫要求；另一方面，根據(jù)歐盟委員會(huì)的建議，歐盟理事會(huì)經(jīng)常對(duì)名錄進(jìn)行修訂補(bǔ)充。
歐盟檢疫名錄分6大類，包括《禁止傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止隨特定植物或植物產(chǎn)品傳入傳播的有害生物名錄》、《禁止進(jìn)境植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《滿足特定條件方可進(jìn)境的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《進(jìn)境前必須檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》、《需采取特殊檢疫措施的植物（植物產(chǎn)品）名錄》等，涉及有害生物、植物、植物產(chǎn)品及栽培介質(zhì)等多達(dá)351種（類）。部分名錄還根據(jù)有害生物在歐盟有無(wú)發(fā)生、植物（植物產(chǎn)品）是否源于歐盟、對(duì)象物關(guān)系整個(gè)歐盟還是特定保護(hù)區(qū)等，進(jìn)行了細(xì)化分類，操作性極強(qiáng)。
歐盟各國(guó)圍繞《進(jìn)境前必須進(jìn)行檢疫的植物（植物產(chǎn)品）及其相關(guān)物名錄》開展農(nóng)產(chǎn)品檢疫工作。一是對(duì)名錄中源于歐盟的對(duì)象物實(shí)施檢疫。各成員國(guó)植物檢疫機(jī)構(gòu)委派植物檢疫人員進(jìn)行產(chǎn)地檢疫，每年或每茬不少于1次，必要時(shí)作室內(nèi)檢驗(yàn)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)存場(chǎng)所、包裝材料和運(yùn)輸工具也要進(jìn)行認(rèn)真的檢驗(yàn)，確保輸往其他成員國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品具有良好的植物衛(wèi)生條件；二是對(duì)名錄中來(lái)自非歐盟的對(duì)象物實(shí)施檢驗(yàn)。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品不管最終銷往哪個(gè)成員國(guó)，原則上要在進(jìn)入歐盟的第一個(gè)成員國(guó)口岸進(jìn)行檢疫，核發(fā)植物檢疫證書（即統(tǒng)一的植物護(hù)照）后，才能在歐盟境內(nèi)流通，以確保輸入歐盟的農(nóng)產(chǎn)品具有良好的植物衛(wèi)生條件。
為確保各項(xiàng)檢疫要求落到實(shí)處，歐盟還采取了以下幾項(xiàng)措施：一是對(duì)作物生產(chǎn)者和進(jìn)口商進(jìn)行注冊(cè)登記，相關(guān)信息要伴隨其生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品流通，力求每一批農(nóng)產(chǎn)品都可以回溯到它的源頭；二是根據(jù)需要實(shí)施市場(chǎng)檢疫，帶有植物檢疫證書的農(nóng)產(chǎn)品跨成員國(guó)邊境流動(dòng)時(shí)無(wú)需檢疫，但在市場(chǎng)流通時(shí)要接受必要的核查；三是對(duì)進(jìn)入保護(hù)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品提出特殊要求，符合要求才能進(jìn)入保護(hù)區(qū)；四是歐盟委員會(huì)可組織成員國(guó)對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施原產(chǎn)地預(yù)檢。
（四）嚴(yán)格的疫情處理
歐盟要求，成員國(guó)發(fā)現(xiàn)新的有害生物，無(wú)論是否列入檢疫性有害生物名錄，只要是首次發(fā)現(xiàn)，都要立刻報(bào)告歐盟委員會(huì)，并通知有關(guān)成員國(guó)采取緊急調(diào)查和處理措施。必要時(shí)歐盟委員會(huì)植物檢疫專門委員會(huì)組織專家進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，論證成員國(guó)采取緊急措施的科學(xué)性與可行性，予以認(rèn)可或提出處理要求，采取包括染疫植物（植物產(chǎn)品）銷毀、栽培介質(zhì)及包裝材料處理、生產(chǎn)工具、包裝儲(chǔ)存場(chǎng)所及運(yùn)輸工具消毒等處理措施。一旦確定疫情隨某一批農(nóng)產(chǎn)品傳入，歐盟委員會(huì)將對(duì)其流通過(guò)程進(jìn)行回溯，并通知相關(guān)成員國(guó)，采取必要的調(diào)查處理措施，加強(qiáng)對(duì)該類農(nóng)產(chǎn)品的檢疫檢驗(yàn)。
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鑒于植物檢疫的公益性和重要性，歐盟委員會(huì)適時(shí)提出增列檢疫項(xiàng)目，列入財(cái)政預(yù)算。根據(jù)檢疫工作的實(shí)際需要，主要用于以下兩個(gè)方面：一是購(gòu)建檢疫儀器設(shè)備。適應(yīng)建立內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)需要，歐盟十分重視檢疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善檢疫檢驗(yàn)所需儀器和疫情處理設(shè)備。在經(jīng)費(fèi)分配上優(yōu)先考慮進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品集散地、與非成員國(guó)交界的邊境地區(qū)，特別是對(duì)處于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口通道位置的成員國(guó)給予重點(diǎn)傾斜，支持力度最高可達(dá)實(shí)際支出的50%。二是補(bǔ)助植物疫情處理。成員國(guó)一旦發(fā)生疫情，威脅歐盟整體或局部，可向歐盟申請(qǐng)疫情處理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，用于保證檢疫措施的落實(shí)和彌補(bǔ)檢疫處理的直接經(jīng)濟(jì)損失，支持力度可達(dá)50%。如進(jìn)一步處理關(guān)系整個(gè)歐盟的安全，還可追加部分經(jīng)費(fèi)。
二、歐盟檢疫隔離設(shè)施
由于種苗傳帶檢疫性有害生物風(fēng)險(xiǎn)最大，歐、美等發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視引進(jìn)種苗的隔離檢疫工作，將其作為防止疫情傳入的最重要措施，投入大量資金建設(shè)隔離檢疫設(shè)施，并對(duì)國(guó)外引種隔離檢疫作出嚴(yán)格規(guī)定，配備專門人員，實(shí)施隔離檢疫。
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歐盟對(duì)種苗進(jìn)口十分慎重，明確任何作物都不允許大規(guī)模生產(chǎn)性引種。生產(chǎn)試驗(yàn)和為科研、育種目的少量引進(jìn)禁止進(jìn)境植物必須接受嚴(yán)格的隔離檢疫檢驗(yàn)。如馬鈴薯種薯一個(gè)品種最多只能引進(jìn)5塊，種薯入境后必須直接運(yùn)到植物檢疫隔離場(chǎng)，進(jìn)行種植和整個(gè)生長(zhǎng)期檢疫，證明不帶檢疫性有害生物后進(jìn)行組織培養(yǎng)，只有健康的一代組培苗才能提供給引種單位使用。
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為嚴(yán)防外來(lái)檢疫性有害生物傳入，歐盟各國(guó)投入大量資金，建設(shè)、裝備檢疫隔離場(chǎng)[見圖1、2、3]。以英國(guó)為例，農(nóng)業(yè)部在約克建有2000m2的大型檢疫隔離設(shè)施，專門進(jìn)行進(jìn)口種苗隔離檢疫和危險(xiǎn)性有害生物的研究。其中檢疫隔離溫室耗資300萬(wàn)英鎊，選用高質(zhì)量材料保證溫室的密封性，通過(guò)調(diào)節(jié)進(jìn)出氣流實(shí)現(xiàn)正負(fù)壓差，用水采用封閉循環(huán)，溫度、光照、濕度均采用計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制。隔離檢疫操作程序嚴(yán)格，人員進(jìn)出嚴(yán)格管理，隔離檢疫廢棄物如實(shí)驗(yàn)材料、栽培介質(zhì)等均要經(jīng)過(guò)高溫消毒或焚化處理，確保隔離效果。
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為滿足隔離檢疫的高技術(shù)要求，英國(guó)農(nóng)業(yè)部植物檢疫隔離設(shè)施包括與之配套的綜合性實(shí)驗(yàn)室，設(shè)立了專門的植物檢疫部，下設(shè)昆蟲、細(xì)菌、真菌、病毒及雜草等專業(yè)技術(shù)組，有60多位專家，年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)200萬(wàn)英鎊。綜合實(shí)驗(yàn)室裝備先進(jìn)，包括透射電子顯微鏡、掃描電子顯微鏡、PCR儀、高速冷凍離心機(jī)等，可開展PCR、血清學(xué)檢測(cè)、核酸雜交等檢驗(yàn)檢測(cè)工作。英國(guó)蘇格蘭作物研究院、國(guó)際園藝中心等很多研究機(jī)構(gòu)也建立了高水準(zhǔn)的檢疫隔離溫室，這些機(jī)構(gòu)從事危險(xiǎn)性有害生物或轉(zhuǎn)基因研究時(shí)，都要求在隔離溫室中進(jìn)行。
三、歐盟檢疫借鑒及我們的建議
通過(guò)考察，我們認(rèn)為歐盟一些合理的檢疫做法對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義，根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我們建議農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)以下幾項(xiàng)工作：
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歐盟植物檢疫工作之所以能成功開展，與其科學(xué)的管理模式和各成員國(guó)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置密不可分。美國(guó)、澳大利亞、加拿大等多國(guó)經(jīng)驗(yàn)也證明，農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)業(yè)行政主管部門，設(shè)立專門的植物檢疫機(jī)構(gòu)是做好植物檢疫工作的重要保證，也是保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的客觀需要。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，植物與植物產(chǎn)品調(diào)運(yùn)量大面廣，農(nóng)業(yè)植物檢疫任務(wù)繁重，1998年原農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物檢疫局劃出后，國(guó)務(wù)院仍賦予農(nóng)業(yè)部檢疫立法、疫情發(fā)布、政府間協(xié)定簽署等職能，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)部主管植物檢疫的職能。我國(guó)加入WTO后，植物檢疫作為保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口唯一可以經(jīng)常運(yùn)用、符合國(guó)際慣例和WTO規(guī)則的合理合法手段，將發(fā)揮非關(guān)稅技術(shù)壁壘的重要調(diào)節(jié)作用，提升農(nóng)業(yè)部在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的地位作用。為此，建議農(nóng)業(yè)部設(shè)立專門的植物檢疫機(jī)構(gòu)，充實(shí)檢疫力量，做好應(yīng)對(duì)WTO的各項(xiàng)工作。
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植物檢疫隔離場(chǎng)是美、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家有效防止外來(lái)有害生物入侵，抵擋國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重要手段，也是一個(gè)國(guó)家檢疫能力和水平的綜合體現(xiàn)。近年來(lái)，為適應(yīng)加入WTO的新形勢(shì)，依托國(guó)家植保工程，農(nóng)業(yè)部先后啟動(dòng)建設(shè)國(guó)家植物檢疫隔離場(chǎng)（北京）和成都、廣州區(qū)域植物檢疫隔離場(chǎng)，各項(xiàng)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，按照項(xiàng)目進(jìn)度安排，年底即可竣工。目前問(wèn)題主要是檢疫隔離場(chǎng)管理模式和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)未落實(shí)。根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，植物檢疫隔離場(chǎng)屬純公益性質(zhì)，管理相對(duì)獨(dú)立，技術(shù)力量雄厚，財(cái)政經(jīng)費(fèi)充足。為此，建議農(nóng)業(yè)部將植物檢疫隔離場(chǎng)的運(yùn)行管理擺上議事日程，一方面解決檢疫隔離場(chǎng)的管理及人員編制；另一方面解決檢疫隔離場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)，確保隔離場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，以充分發(fā)揮其有效防止疫情傳入和檢疫技術(shù)壁壘的作用。
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與歐盟充足的檢疫經(jīng)費(fèi)相比，我國(guó)一直沒有固定的檢疫事業(yè)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致疫情普查、封鎖控制等工作難以落實(shí)，基本數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息不全，檢疫決策和對(duì)外談判科學(xué)依據(jù)不足。植物檢疫是國(guó)家需要、公益事業(yè)，我國(guó)加入WTO后，疫情調(diào)查監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)分析、官方控制、非疫生產(chǎn)點(diǎn)非疫生產(chǎn)地建設(shè)、應(yīng)急措施研究和對(duì)外談判等，許多基礎(chǔ)工作急需開展。為此，建議農(nóng)業(yè)部積極爭(zhēng)取財(cái)政支持，將植物檢疫事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家農(nóng)業(yè)事業(yè)經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算。
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歐盟完備的法律體系對(duì)檢疫工作順利開展起到了重要的保障作用，與之相比較，我國(guó)《植物檢疫條例》雖然1983年已經(jīng)制定，1992年又修訂發(fā)布，但近些年國(guó)內(nèi)外情況發(fā)生了很大變化，許多方面缺乏法律依據(jù)，有些做法與國(guó)際并不接軌。為此，建議農(nóng)業(yè)部將《中華人民共和國(guó)植物檢疫法》納入立法規(guī)劃、組織立法調(diào)研并起草法律文本。二OO二年四月
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