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市編辦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的調(diào)查與思考
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位存在的主要問題
湖南省衡陽市是一個農(nóng)業(yè)大市，轄186個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口713萬。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村形勢的不斷變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所存在的一些矛盾和問題也逐步凸現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：
一是機(jī)構(gòu)偏散，規(guī)模偏小。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位仍按照上下對口設(shè)置，且這些站所規(guī)模普遍偏小，部分事業(yè)站所核定編制僅2――3名，有的站所甚至只有1人。由于機(jī)構(gòu)偏散，規(guī)模偏小，職能單一，致使人力、財力資源分散，無法形成服務(wù)“三農(nóng)”的合力。
二是政事不分，職能偏離。主要表現(xiàn)在：履行經(jīng)營性職能多，履行公益性職能少。履行行政性職能多，履行公益性職能少。主要精力從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，無暇顧及本職工作。
三是超編較多，包袱較重。特別是全額撥款事業(yè)單位和交通比較便利、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編最為嚴(yán)重。人員結(jié)構(gòu)極不合理，主要表現(xiàn)在年齡偏大，專業(yè)技術(shù)人員偏少。事業(yè)單位職工的工資和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等福利待遇得不到落實(shí)，影響了基層政權(quán)的效能和穩(wěn)定。
四是待遇偏低，差別較大。大部分站所工資沒有保障。于部職工基本上沒有入社保、醫(yī)保，退休后更缺保障。此外，各站所間無論是橫向相比還是縱向相比，待遇差距懸殊，許多干部職工牢騷多，意見大。
五是體制不順，發(fā)展不快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張，好的站所鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直都想管，差的站所鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直都不愿管，事業(yè)單位的管理處于失控狀態(tài)。事業(yè)投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化。
改革的幾點(diǎn)建議
第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要堅持能合則合的原則，整合職能，精簡機(jī)構(gòu)。一是“分筋骨”。首先要合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的屬性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位只能定性為服務(wù)“三農(nóng)”的公益性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，對附在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的行政執(zhí)法職能，應(yīng)及時歸位，并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)或縣直相關(guān)部門，徹底改變政事不分的現(xiàn)象。二是“強(qiáng)本源”。對公益性職能，應(yīng)將職能相近、工作性質(zhì)相似的站所合并到一塊，盡可能地減少機(jī)構(gòu)個數(shù)，擴(kuò)大站所規(guī)模。同時要在經(jīng)費(fèi)上給予保障，在管理上予以規(guī)范，以優(yōu)化其服務(wù)職能，提高其服務(wù)水平。三是“增活力”。對經(jīng)營性職能，一律進(jìn)入市場，轉(zhuǎn)為企業(yè)，實(shí)行市場化運(yùn)作，企業(yè)化管理，引導(dǎo)其創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民服務(wù)。同時，引導(dǎo)其打破單位界限，實(shí)行優(yōu)化組合，以服務(wù)促發(fā)展。政府可以設(shè)立農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，以貸款的形式扶持哪些農(nóng)村農(nóng)業(yè)急需要提供而又有一定經(jīng)營前景的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目。
第二，在編制核定上，要堅持能減則減的原則，因事設(shè)崗，合理定編。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的編制統(tǒng)一定為全額撥款的事業(yè)編制，并在今后實(shí)行更加嚴(yán)格的編制管理制度，防止編制、人員反彈。
第三，在管理體制上，要堅持能放則放的原則，條塊管理，以塊為主。將管理模式由原來“條塊管理，以條為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊管理，以塊為主”，除已明確規(guī)定實(shí)行垂直管理的外，凡能下放的，人、財、物、事四權(quán)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級業(yè)務(wù)部門只負(fù)責(zé)對下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)管理和監(jiān)督檢查，努力完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體功能。
第四，在經(jīng)費(fèi)撥付上，要堅持能統(tǒng)則統(tǒng)的原則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，財政撥付。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員大量精簡后，將其納入財政全額撥款范圍，并由市財政統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；將其事業(yè)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理；同時統(tǒng)一辦理好站所人員（包括分流人員）的養(yǎng)老及醫(yī)療保險。
第五，在人員分流上，要堅持能分則分的原則，分類指導(dǎo)，有序分流。實(shí)行分類分流，經(jīng)營性服務(wù)全部改制為企業(yè)，并一次性轉(zhuǎn)制脫鉤。把“退”作為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所落聘人員分流的主渠道，適當(dāng)放寬提前退養(yǎng)年限，適當(dāng)降低病退條件，適當(dāng)給予優(yōu)惠退職政策，使一大批年齡偏大的落聘者能夠比較自愿地選擇病退、提前退養(yǎng)、退職等屬于政策性的分流去向。此外，充實(shí)到教師隊伍、自謀出路、離崗接受培訓(xùn)、領(lǐng)辦和創(chuàng)辦企業(yè)等等，也是分流的可行辦法。
在人員分流工作中，要變下崗人員一次性打發(fā)為保留一定工資發(fā)放年限，緩解一定的財政壓力。這種溫和消腫的方式，直接的經(jīng)濟(jì)效益不會很明顯，但可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所機(jī)構(gòu)改革工作順利推進(jìn)，保持社會的穩(wěn)定，其長遠(yuǎn)效益不可估量。要加快建立社會保障機(jī)制，為精簡下崗和轉(zhuǎn)企人員解決后顧之憂。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中需要解決的幾個問題
第一，改革中的成本誰負(fù)擔(dān)的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革人員分流數(shù)量多，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額大，而縣鄉(xiāng)財政普遍都比較困難。在當(dāng)前情況下，要縣、鄉(xiāng)兩級拿出足夠的安置費(fèi)用不現(xiàn)實(shí)。
第二，機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置與相關(guān)法律的矛盾。一是行業(yè)法律、法規(guī)的限制及經(jīng)費(fèi)來源渠道不一致，機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置難度較大。如《林業(yè)法》明確規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須單獨(dú)設(shè)林業(yè)站。二是有些機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置后，但職能定位不明確，導(dǎo)致工作協(xié)調(diào)難，如農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心。
第三，管理權(quán)限難以下放的問題。除國家法律、法規(guī)明確規(guī)定外，原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所都應(yīng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，做到權(quán)責(zé)利一致，人財物統(tǒng)一。但有些部門出于自身利益考慮，不愿下放管理權(quán)限。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對那些創(chuàng)收能力不足或無收費(fèi)項(xiàng)目的站所，因自身債務(wù)包袱過重和自身財力局限無力接收也不愿接收。
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