分析個人利益保護論文
[摘要]情況判決是指法院確認被訴行政行為違法，為了保護重大公共利益而不予以撤銷的一種判決，保護既存公共利益是情況判決的立法初衷。但在情況判決當中仍不能忽視對個人利益的應有保護。個人利益保護不能僅僅局限在事后獲得賠償方面，還應作為一客觀要素，納入到利益衡量的序列，成為判斷公共利益損失程度以及是否適用情況判決的參照標準。
[關鍵詞]情況判決利益衡量行政訴訟
一、從一個典型案例說起
安徽省高級人民法院[2004]皖行終字第51號行政判決書：2001年8月，被告歙縣人民政府與第三人黃山徽蘭房地產開發(fā)公司簽定了《小北街改造項目協議書》。2002年8月，第三人以（歙）房預售證第005號預售許可證向社會公開預售上述協議書項目開發(fā)范圍內新建房屋。2003年3月31日，位于該改造項目范圍內原告張鐸所有的小北街15號的房屋（原告持有該地歙國用[2000]字第813號國有土地使用證）被拆除，原告張鐸提起要求撤銷被告該具體行政行為的訴訟。一審法院判決：確認被告歙縣人民政府以《小北街改造項目協議書》形式規(guī)劃、管理和利用小北街15號地的行為違法，責令被告采取相應的補救措施。其判決理由是：雖然被告沒有按照法律的規(guī)定和法庭的要求提供作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規(guī)范性文件，應視為該具體行政行為沒有證據、依據，依法應予撤銷。但由于小北街15號地塊事實上已被納入小北街地段整體改造，且整體改造已全部完成，如判決撤銷可能造成重大損失，故應適用《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第58條（以下簡稱第58條）之規(guī)定確認其違法。原告不服，認為小北街地段是商業(yè)開發(fā)，而非整體改造，撤銷被訴的具體行政行為不會給國家利益或者公共利益造成重大損失，故不應適用第58條之規(guī)定，即以一審認定事實不清，適用法律錯誤為由提起上訴。2004年7月13日安徽省高級人民法院基于同樣理由作出了“駁回上訴，維持原判”的終審判決。
本案（以下簡稱為開發(fā)案）屬于情況判決適用的典型案例，法院依據司法解釋第58條，基于對涉案公共利益的保護，對本應撤銷的被訴行政行為只確認其違法以保留其法律效力，從而使該公共利益得到保全。但案件的審結并不意味著糾紛最后的塵埃落定，違法的行政行為因為保護公益而逃脫了法律的應有制裁，個人合法利益因為公益的考量而失去了應有的司法救濟，司法的公正，法律的威嚴在個案當中被模糊化。這些也正是情況判決制度自設立以來一直飽受爭議的重要原因。本文擬就案中原告?zhèn)�人合法利益保護在實質意義上缺失的現實對情況判決制度中個人利益保護問題予以探討，以圖對個人利益保障這一法律目標在情況判決適用中得以更好實現并有所裨益。
二、情況判決中的利益衡量問題
情況判決制度由日本首創(chuàng)，經由我國臺灣承繼完善，之后在祖國大陸《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第58條中得以確認：“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施，造成損害的，依法判決承擔賠償責任�！痹摋l規(guī)定即是我國大陸適用情況判決的法律依據。情況判決是指依據一般行政法治規(guī)則，被訴行政行為被確認違法就應當予以撤銷，但基于國家利益或者公共利益的考慮而只判決確認該行政行為違法而不予以撤銷，同時責令被訴行政主體采取其他補救措施，并賠償原告因該違法行政行為受到的損害的一種判決方式。其本質即在于對一個本應撤銷的違法行政行為，由于考慮到公共利益只確認其違法，而繼續(xù)保持該行政行為效力的判決方式。根據司法解釋第58條之規(guī)定，我國情況判決的適用條件主要包括：第一，涉案行政行為違法，依法應予撤銷。第二，如果撤銷該行政行為，將會給國家利益或者公共利益造成重大損失。
利益是人們一切行為的動力，決定著法律的產生、發(fā)展和運作，而法律的基本功能之一也在于對各種利益進行平衡和協調。利益主體多元化的時代里，利益沖突已經構成了社會常態(tài)。當利益沖突所引發(fā)的糾紛推列到法官的案前時，依法對所有涉案利益進行衡量、取舍和協調就成為糾紛解決不可缺少的司法歷程。在情況判決當中存在著公共利益與個人利益的現實沖突：一方面是如撤銷被訴行政行為，涉案公共利益可能會遭受重大的損失；另一方面如不撤銷被訴行政行為，涉案的個人合法利益則不能得到本應有的保障。由此，作為法解釋方法的利益衡量原則在情況判決的適用當中有著舉足輕重的作用。一方面需要衡量撤銷或不撤銷被訴行政行為，給公共利益帶來不同的影響；另一方面則需要在涉案的公共利益和個人利益之間進行衡量，而后者對個人利益的保護顯得尤為重要。
保護各種合法利益的是法律追求的目標。由于情況判決“承認‘違法卻合乎公益’的情況的存在，而使得公益判斷脫離法治主義的束縛，極端情況下有可能淪為行政機關乃至司法機關的獨占與恣意”1.從而也為涉案個人的合法利益造成更大顯性或隱性的威脅和損害。同時由于公共利益自身固然的抽象性，以及法律對其“重大”程度判斷標準規(guī)定的模糊性，決定了情況判決在把法院推到了公共利益與個人利益“裁判者”的位置，留給法官頗大的自由裁量空間的同時，也給留下了諸多的技術難題，造成法律實務中個人利益的在實際意義上的淪喪的現象屢見不鮮。故此，情況判決適用條件得到法律和法理學家的眾多關注。而在這當中對個人利益的衡量與保護則成為關注的焦點。
三、個人利益是利益衡量中的獨立因素
情況判決中當事人利益保護不僅僅在于獲得事后賠償，還包括是否適用情況判決的選擇判斷過程中，也就是選擇適用情況判決的利益衡量過程中不單單考慮公共利益，而要考慮一切應考慮因素，把個人利益加入對利益衡量的序列當中。
公共利益不應該是情況判決中利益衡量的唯一因素。現代社會，公共利益與個人利益具有一致性和沖突兩個方面，個人利益至上或公共利益至上的絕對主義都是非理性的。公共利益也并非是個人利益的簡單相加，就某種層面上講，公共利益只不過是每個具體的個人利益中具有共性的那部分的總和，其源于個人利益而又獨立于個人利益。因此在現實生活中的某一具體時空之下，兩者不可避免地會存在著沖突與矛盾。
無可置疑，“大公無私”、“以大局為重”的精神理念，仍是我們傳統(tǒng)文化和現代精神文明建設所倡導的主旋律。公共利益至上的觀念在我國有更多的社會基礎和文化積淀，對我們的法官影響也更深。以保護既存的公共利益為立法初衷的情況判決制度的設置，不能不說在某種程度上是受到了這種觀念的影響。然而誠如有學者所說的那樣，“個人利益服從國家利益只能是體現一種道德上積極的觀念，從法律公平和正義的角度看，卻未必可行�！�1
國家的存在、法律的設置，從根本目的上來講是在對個人權益的實現，從而個人權利以及其后所隱含的個人利益應被作為公共權力的起點和終點，這是邏輯上的必然。如此一來，如果我們單純以公共利益為理由來否定個人利益，不僅會損害個人追求利益的積極性，進而導致社會利益總量的下降，也會在某種程度上造成國家和法律的異化。
情況判決即是以利益衡量之法解釋方法來解決行政爭議的判決。利益衡量在行政個案中的最大意義在于當涉案的公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，盡量地在二者之間尋找到妥協的方案，在確保優(yōu)位利益的同時把讓位利益的犧牲程度降低到最小限度。也就是說，“利益衡量的結果應使各種利益盡可能的最大化”。2而就筆者的理解，利益的最大化應指的是社會整體利益的最大化。把它放在情況判決中利益衡量的領域上來講，也就是要求利益衡量的結果選擇，應以衡量對象對促進社會整體利益增進的增進量或減少社會整體利益損害的減少量的大小為依據，而不能簡單僅因為是涉及到公共利益或國家利益，就忽略對個人利益的關注。
基于此，筆者認為公共利益至上的絕對主義是極不適當的，在公共利益并不存在恒定的優(yōu)位位階，它并不能夠獨立成為否定個人利益正當的、充分的理由。因此，“在特定條件下，當國家利益與個人利益發(fā)生沖突時，國家利益應當優(yōu)先得到保護，但在一般情況下，法院應當通過利益衡量來確定優(yōu)先保護國家利益還是個人利益。在個人利益可能遭受重大損失的時候，也應當予以保護”。3這也就意味著，情況判決之所以對公共利益予以傾向性保護，并非在于或僅在于公共利益的性質，而是基于某種衡量之后的一個選擇。
個人利益應納入到利益衡量的序列當中，關注個人利益是選擇適用情況判決的重要因素。我國情況判決制度法律規(guī)定中對公共利益的損失程序判斷標準未作明確規(guī)定，不能不說是立法的一個缺憾。之所以對公共利益損失程序的判斷標準給予關注，是基于以下幾個方面的考慮：其一，司法解釋第58條對情況判決限制以“將會給國家利益或公共利益造成重大損失”這另一前提條件，這當中有個不言自明的暗示：如果該損失未達到“重大”之程度，則不得適用情況判決。同時《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第59條規(guī)定，“根據行政訴訟法第五十四條第（二）項規(guī)定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理……”比較這兩條司法解釋的規(guī)定，我們可以看出，對公共利益所造成的損失是否達到“重大”之程度，是否撤銷被訴行政行為，是否適用情況判決的關鍵因素之一；其二，情況判決實則是對憲法共同所保護的個人利益和公共利益進行衡量之后的結果。而從邏輯上講，“衡量”應該是雙方或多方之間相比較的過程。如果缺乏相應的參照標準或衡量對象，所謂“衡量”也只能淪為單方面的意志判斷�；蛟S我們可以從抽象的層面，用比例原則對以“公共利益”或“公共福祉”為理由限制個人合法權益的情況判決予以拘束，但如果缺失具體、客觀層面上的規(guī)制，情況判決的適用則可能因全系于法官的主觀價值判斷，缺少一般的根據而難免會落入脫離法治的窠臼；其三，公共利益的抽象性決定了在公共利益界定方面存在著必然的自由裁量空間。這即意味著我們只能在公共利益與個人利益的衡量過程中進行客觀規(guī)制，才能真正在防止情況判決的被濫用方面有所作為，以保護個人利益不受看似合法卻實則違背立法意旨和立法精神的傷害；其四，公共利益與人個利益是行政權力運行的并行目標，任何偏廢與立法意旨都是相違背的。由此情況判決在同受法律保護的公共利益與個人利益之間所采取的妥協方案應是對二者進行“衡量”而非“取舍”的結果。但公共利益與私人利益是性質不同，二者難以進行直接的比較，所以確立一客觀標準具有了重要的意義。由此看來，對情況判決中涉案公共利益的損失程度這一客觀適用條件的判斷標準予以明確的規(guī)定，是嚴格情況判決適用條件，更好實現情況判決制度立法意旨的關鍵步驟之一。
對公共利益損失程度的判斷，日本和我國臺灣均以“考慮原告所蒙受的損害的程度，其損害的賠償或者防止的程度及方法以及其他一切情況”（日本《行政案件訴訟法》第31條）、“經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切事情”（臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第198條）作為利益衡量參照的標準，這一點值得我們借鑒。即在我國情況判決的適用條件或法律適用過程當中，應把原告方的個人利益納入到利益衡量的過程當中，考慮原告方所受的損害程度、其損害賠償或防止的程度及方法等一切因素。一方面是為規(guī)制情況判決制度的濫用，另一方面則是對情況判決中的個人利益予以應有的.關注和保護。
值得一提的是，在這個衡量比較的過程當中，應該杜絕單純以經濟效益為取向，去追求利益衡量所謂的“利益最大化”。首先，公共利益包含政治的、經濟的、文化的、社會的等多方面的內容，法律的尊重、法治的維護也是公共利益內容之一。其次，單純以經濟利益為衡量標準會造成法律價值的扭曲，在一個以經濟效益為取向的分析方法中，由于政府“實行程序所花費的成本，比私人因此所得到的利益更為明顯可見，而且政府的負擔是較不可避免的……從而（使）不可避免的行政成本重于個別程序保障所導出價值，而使程序的保障相形之下被犧牲”1，而最終導致“原本應該受到正當程序條款保障的私人，反而失去踐行程序的權利”。2即如果單純以經濟效益為取向，去追求利益衡量所謂的“利益最大化”，很容易會造成近乎所有的衡量結果都對政府有利，而使得個人合法的利益在實質意義上被架空，從而使情況判決淪為法院對剝奪個人合法利益行為正當化的手段，最終落入司法恣意的窠臼。故此，我們在進行利益衡量時，應對其適用的范圍、必須考慮的要素作更為嚴格和周全的設置。這當中有學者認為“如果個人利益因為涉案行政行為的撤銷，也可能造成重大損失時……也應該適用情況判決”3的觀點，就是單純從經濟效益的角度來理解“利益最大化”，從而擴大情況判決適用范圍的典型表現，筆者認為該觀點值得商榷。至于涉案第三人的利益損害應如何處理，因屬于另一層面的問題，在這里不作深述。
四、結語
回歸到“開發(fā)案”中，可以認為本案之所以適用情況判決，并非僅因為“小北街改造”這一開發(fā)項目是屬于“公共利益”，而是經過衡量該公共利益“如判決（被告行政行為）撤銷可能造成重大損失”之后所作的法律適用。我們姑且不論本案中對該“公共利益”的界定是否合適，純粹從法律適用的邏輯這一點上來看，根據我國現有法律的規(guī)定，該案的判決結果無疑是正確的，由于法律規(guī)定缺失，法院在處理過程、判決理由中沒有交代個人利益在利益衡量過程中的作用。
對公共利益損失是否“重大”的標準的界定是“開發(fā)案”審判應考量的焦點所在。然而一審過程中法院的判決理由只列舉了“小北街改造”這一開發(fā)項目是屬于“公共利益”、“如判決（被告行政行為）撤銷可能造成（該公共利益的）重大損失”，但對該可能損失程度之所以能夠界定為“重大”的參照標準和論證過程并未作以說明。二審中二審法院認同該理由成立但同樣也未對此兩個方面進行說明。在目前，對這個標準的把握和過程的論證，我們只能冀求在法官“心證”過程中能夠存在并得以良好的運用和運行。這固然是我國行政審判書本身的沉疴所在。而筆者認為，由于公共利益本身固有的抽象性，出于對個人利益保護之目的，應該更多地在公共利益與個人利益的衡量標準中注入更多的客觀因素，把個人利益納入到利益衡量的序列當中，明確利益衡量應考量的因素，以圖縮小法官在情況判決中可以自由裁量的空間，為情況判決立法初衷的正當實現提供更多更為務實的保障，而把它在法律中予以明確規(guī)定，則是實現這一目的的最好途徑。
1「中國臺灣」翁岳生主編：《行政訴訟法逐條釋義》，五南圖書出版公司2003年版，第562－563頁。
1甘文：《利益衡量與司法審查》，《行政執(zhí)法與行政審判》，2003年第2期，第144頁。
2甘文：《利益衡量與司法審查》，《行政執(zhí)法與行政審判》，2003年第2期，第156頁。
3甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第167頁。
1葉俊榮：《環(huán)境行政的正當法律程序》，自印本，1997年版第79頁。
2胡玉鴻：《關于“利益衡量”的幾個法理問題》，載《現代法學》2001年第4期，第37頁。
3余鳳、李曉萍：《行政確認違法判決中相對人利益保護問題研究》，載《民主與法制》，2006年第10期，第34頁。
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