關(guān)于安徽省長江流域洪水災(zāi)害特點問題及對策建議論文
1 年安徽省長江流域暴雨洪水災(zāi)害主要特點
安徽省年汛期發(fā)生了多次強降雨過程，暴雨強度大、江湖水位高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。
1.1 暴雨特征
(1)強降水時間長，總量大。安徽全省年5月1日至7月20日平均面雨量733 mm，較常年偏多6成，比1998年偏多4成,累計過程最大點雨量休寧田里站1 544 mm。梅雨期(6 月 18 日至 7 月 5 日，降雨持續(xù)時間 18 d)安徽省長江流域平均降雨量551 mm，其中累積過程最大點雨量南陵縣水龍山站 1 314 mm。(2)降雨強度大，時空分布不利。6月18日以來，安徽省長江流域最大1 d、3 d、7 d、15 d面平均雨量分別為 89 mm、243 mm、363mm、507mm，其中最大3d降雨量列歷史第1位 ，大 于 1969 年(205.8 mm)，重現(xiàn)期超 50 年。最大 7 d 降雨量列歷史第1 位，重現(xiàn)期接近50年。最大15 d降雨量僅次于1969年列歷史第2位，重現(xiàn)期接近50年。降雨的空間分布情況惡劣。
1.2 洪水特征
(1)沿江河湖底水高。受長江上游來水影響，4月以來，長江干流安徽段水位一直偏高，大通站水位高于常年1.21～3.34 m;安慶站水位高于常年2.79～5.13 m。沿江水位普遍高于沿江湖泊水位，導(dǎo)致沿江湖泊幾乎無法自流外排，難以騰出庫容調(diào)蓄洪水。(2)區(qū)間來水大、洪水漲勢猛。截至7月5日，長江干流安徽段入省控制站匯口站至大通站水位總體低于1998年、1999年，較1998年最高水位低0.80～1.50 m，較1999年最高水位低0.30～0.90 m。受安徽段河流洪水影響，出省控制站馬鞍山站7月5日15時最高水位 11.16 m，與1999年最高水位持平。馬鞍山站高水位主要受安徽省區(qū)間降雨匯流影響，水位與1998年、1999年最高水位相當(dāng)。(3)超歷史超保證水位河湖多。水陽江、西河、永安河、牛屯河、姑溪河、派河等34條河流先后發(fā)生超警戒水位洪水，其中水陽江、裕溪河等17條河流發(fā)生超保證水位洪水，漳河、西河、永安河等13條河流發(fā)生超歷史水位洪水。沿江湖泊全部超保證水位(安全水位)以上，其中白蕩湖、楓沙湖、菜子湖、升金湖超歷史最高水位，巢湖接近歷史最高水位�？傮w上，沿江河流最大 1 d、3 d、7 d、15 d洪量與歷史典型年對比，“三江”流域、巢湖流域、二郎河、黃湓河、堯渡河等 年的洪量總體大于 1998 年和1999年，僅次于1954年。
1.3 洪災(zāi)特點
(1)高水位時間長，重要堤防無大險，河湖圩堤防險情多。據(jù)安徽省防辦統(tǒng)計，6月18日以來，長江干流及重要支流、湖泊超警戒水位均在20 d以上。長江干堤、城市防洪堤等重要堤防無較大以上險情發(fā)生，但受長時間、高水位浸泡，河湖堤防險情頻發(fā)，累計出現(xiàn)險情1 831處，潰破千畝圩口 129個，淹沒耕地 47.43 萬畝，其中萬畝以上圩口 12個。129個千畝以上破圩中，125個為漫破(其中有4個主動蓄水保堤)，潰破的只有4個;另有38座小型水庫出險，但均得到了及時有效的控制。(2)長江沿岸湖泊周邊圩區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重。受長江干流高水位頂托，沿江湖泊洪水大多難以自排。因大部分湖泊抽排能力弱，湖泊水位居高不下，沿湖堤防險象環(huán)生，沿湖圩口漫破、潰破多。(3)中小河流尤其是沿江通江一級支流受災(zāi)偏重。中小河流總體防洪標(biāo)準(zhǔn)低，通江一級支流下受長江高洪水位頂托，上承二、三級支流匯集的洪水，多種因素疊加造成一些圩垸堤防漫破、潰破，損失嚴(yán)重。(4)受災(zāi)面積大、轉(zhuǎn)移人員多、損失重。據(jù)安徽省防辦統(tǒng)計，入梅以來強降雨導(dǎo)致全省宣城、六安、安慶等11市73縣(市、區(qū))不同程度受災(zāi)，受災(zāi)人口1 275萬人，轉(zhuǎn)移人口117.47萬人，農(nóng)作物受災(zāi)面積 1674.36萬畝，倒塌房屋5.08萬間，水利設(shè)施損毀7.2萬處，損失中絕大部分來自長江流域。
2 年安徽省洪災(zāi)凸顯的問題與難點
在年的防汛抗洪搶險救災(zāi)工作中，安徽省在組織領(lǐng)導(dǎo)、工程調(diào)度、監(jiān)測預(yù)警、轉(zhuǎn)移安置和災(zāi)后恢復(fù)等諸多方面都采取了行之有效的系列舉措，取得了顯著成效，同時也暴露出問題和防洪難點。
2.1 經(jīng)濟社會發(fā)展變化巨大，現(xiàn)有防洪工作與新形勢不太適應(yīng)
1998年大水之后，安徽省經(jīng)濟社會特征發(fā)生了顯著變化，對防洪形勢產(chǎn)生較大影響。
(1)防汛期間抗洪搶險人力減少�？h(市、區(qū))農(nóng)村勞動力大量進(jìn)城務(wù)工，平時農(nóng)村多是老人、婦女和小孩，汛期巡堤、查險、排險、搶險、轉(zhuǎn)移、救災(zāi)等工作人員嚴(yán)重不足，防汛抗洪更多依賴于部隊、武警、干部和民兵。
(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為大戶經(jīng)營，為抗洪搶險工作帶來挑戰(zhàn)與機遇。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實施，圩區(qū)種植大戶和養(yǎng)殖大戶集約化經(jīng)營的土地已達(dá)40%～90%，他們前期在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)備的建設(shè)上已有較大的投入。年洪水破圩時，不僅當(dāng)季農(nóng)作物以及養(yǎng)殖產(chǎn)品遭受了巨大損失，而且前期建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備也大量損毀，使得一些大戶不再是傳統(tǒng)意義上的災(zāi)民，而是動輒欠資百萬元計的災(zāi)民。種植和養(yǎng)殖大戶的大量出現(xiàn)，一方面提高和促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，但另一方面又大大增加了洪水風(fēng)險，他們作為防洪保護(hù)對象和實際受益者，雖理應(yīng)承擔(dān)更大的防洪搶險法定義務(wù)，但往往又力不從心。這種形勢下，大部分縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級干部以及部分村民都認(rèn)同了小圩區(qū)“大水丟、小水收”觀念，這為治水模式調(diào)整又提供了機遇。
(3)防汛工作尚未建立市場與計劃有機結(jié)合機制，或者目前這種機制不夠明確和充分。外出務(wù)工人員雖然仍有家產(chǎn)在圩區(qū)，但實際上已難以回鄉(xiāng)承擔(dān)防洪搶險的法定義務(wù)。受保護(hù)的大戶和外出務(wù)工人員不出或者很少出力出錢，使防汛責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)村集體，不符合市場機制。防汛隊伍建設(shè)、物資器材儲備與管理等，都需探索走市場與計劃相結(jié)合的路子，以保證防汛工作順利開展。目前，從政策層面講，這種機制缺乏或者不夠明確，已給防汛工作帶來不利影響。
2.2 薄弱環(huán)節(jié)凸顯，防洪能力亟須提高
(1) 中小河流治理規(guī)劃滯后。雖然病險水庫除險加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建設(shè)等工程在年防洪減災(zāi)工作中都發(fā)揮了巨大作用，但是這些治理的系統(tǒng)性，尤其是針對中小河流的治理，迫切需要提高。當(dāng)前的治理方式，存在零散性、局部性，且不連續(xù)等問題，在年洪災(zāi)中，出險和成災(zāi)的情況基本上都出現(xiàn)在中小河流及湖泊周邊。
(2)河湖水系被擠占、淤塞，支流通江能力與內(nèi)湖蓄洪能力降低。1998年大水之后，由于圩區(qū)群眾依賴土地生存的基本狀況未改變，為維持社會安定，最初定的“雙退”圩垸，后來大多都改成了“單退”，而“單退”后來大多都變成了未退。鑒于1999年洪水后未發(fā)生較大洪水，圩區(qū)民眾的防洪意識逐漸減弱，聯(lián)圩建設(shè)與新建圩口侵占行洪通道和湖泊調(diào)蓄容積，河湖水系被擠占、淤塞，支流通江河流排水能力與內(nèi)湖蓄洪能力降低。
(3)沿江湖圩區(qū)及城鄉(xiāng)排洪排澇能力不足。由于長期投入不足，沿湖圩堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低。巢湖、華陽河湖群、南漪湖等湖泊周邊圩垸堤防普遍未達(dá)標(biāo)，長江干堤治理時部分通江支流堤防未按同等標(biāo)準(zhǔn)加固，有些平原湖區(qū)新建城區(qū)或開發(fā)區(qū)的排澇設(shè)施還是按以前的農(nóng)村排澇標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的排澇站，部分城區(qū)、集鎮(zhèn)低洼地區(qū)易于受淹。
(4)水庫安全保障任務(wù)依然繁重。近年來病險水庫除險加固取得了很好的效果，在 年的洪水中得到了檢驗。前期除險加固主要解決了水庫的三大件(壩身、溢洪道與泄水建筑物)存在的隱患，但如滲漏等其他安全隱患尚未解除。目前安徽仍有1 100多座小型病險水庫有待加固，全面消除小型水庫病險隱患尤為迫切。
(5)主動進(jìn)洪方式有利全局，但難以實施。主動進(jìn)洪，位置、流量和時間均可控制，堤防受損程度相對減輕，有利于保護(hù)重點地區(qū)和對象，有利于圩內(nèi)群眾有序轉(zhuǎn)移，有利于防汛資源的優(yōu)化調(diào)用，減少抗洪搶險和后期堵口復(fù)堤的代價，便于災(zāi)后及時恢復(fù)生產(chǎn)，最大限度上減小全局損失，但是實施起來難度很大。即使1998年洪水后已經(jīng)定為退田還湖的一些圩口，雖設(shè)有進(jìn)水閘門，也難以啟用，有的撐到堤防潰決，也未能開閘進(jìn)洪。雖然都知道主動進(jìn)洪利大于弊，但現(xiàn)行條件下，群眾工作很難做通。
(6)防汛過程中縣、鎮(zhèn)、村3級責(zé)任不清，群眾義務(wù)難落實。防汛應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該要求對應(yīng)“保證、設(shè)防、警戒”三線水位明確相應(yīng)的職責(zé)，但早期確定的“三線”多已不反映現(xiàn)實情況，亟待調(diào)整。各縣(市、區(qū))各級干部責(zé)任到人，分片負(fù)責(zé)到具體的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，人員基本上都下到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工作，防汛過程中縣、鎮(zhèn)、村3級責(zé)任不清。在防洪應(yīng)急預(yù)案中沒有關(guān)于保與棄抉擇的原則和規(guī)定。對于出險的堤防，保到一定程度時，就產(chǎn)生了保與棄的抉擇困難：如果保，水位更高，到時保不住，產(chǎn)生的損失更大;如果主動放棄并進(jìn)洪，則會帶來一連串的賠償問題、責(zé)任問題。
(7) 部分基層水利設(shè)施管護(hù)很薄弱。水利工程“三分建，七分養(yǎng)”，在農(nóng)民義務(wù)水利工取消后，很多基層水利設(shè)施常年缺乏維護(hù)。目前堤防、涵閘與水庫工程管護(hù)投入不足，老化失修嚴(yán)重。圩堤達(dá)標(biāo)率低，有些堤頂即使高程達(dá)標(biāo)，堤身斷面也不夠。很多縣(市、區(qū))防汛道路標(biāo)準(zhǔn)低，在洪水發(fā)生時變得泥濘，大型機械和設(shè)備難以及時到達(dá)出險地點，使預(yù)案中的一些內(nèi)容變得難以實施。很多縣(市、區(qū))的基層防汛機構(gòu)人員不足，不能滿足防洪減災(zāi)工作的實際需求。
(8)山洪災(zāi)害防治能力不足，山洪監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)閾值仍有待改進(jìn)。宿松縣、懷寧縣、宣州區(qū)等縣近年來開展了山洪災(zāi)害調(diào)查評價工作，設(shè)定了典型時段和典型流域土壤含水量情況下的雨量預(yù)警指標(biāo)，雖然這些指標(biāo)對山洪災(zāi)害防御具有重要作用。但如何使已建的縣級山洪監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)真正運用起來，仍然有待改進(jìn)。否則,“狼來了”喊多了，不僅增大了防汛工作的成本與負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致了民眾的麻痹與依賴心理。
2.3 資金管理、補償和保險、規(guī)劃等政策法規(guī)方面問題較為集中和突出
(1)項目式資金管理方式不能滿足地方防洪減災(zāi)工作實際需求。很多縣(市、區(qū))反映現(xiàn)在的項目式資金管理不太符合自身的實際情況，防洪體系中的河道、水庫、堤防、閘門、泵站、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等對象，又涉及新建、改建、升級換代、運行維護(hù)等不同階段和方式，各縣(市、區(qū))的強項和薄弱環(huán)節(jié)也有很大差異，但是目前資金管理要求專款專用，不能用于其他項目。因此縣(市、區(qū))不能根據(jù)自身實際情況，將中央補助金集中切塊使用，將有限的資金用于當(dāng)?shù)胤篮闇p災(zāi)的薄弱之處和急需之處，難以使所處縣(市、區(qū))河流系統(tǒng)治理和統(tǒng)一安排，給防洪減災(zāi)帶來一定程度的困擾。
(2)補償與保險機制不完善，制約和影響基層防洪減災(zāi)工作的實際開展。雖然“大水丟、小水收”觀念具有一定程度的共識，但是這些技術(shù)措施在管理層面又非常難以實施，原因在于補償與保險機制不完善，“丟” 的地方群眾的切身利益沒有得到法律、法規(guī)和政策的切實保障，制約和影響基層防洪減災(zāi)工作的實際開展。如宣州區(qū)反映，中小河流、圩區(qū)再整治，耕地5～10年淹一次損失不大，難在利益不均衡。由于水陽江、青弋江分蓄洪無安排，是分是蓄，沒有任何補償政策支持。南陵縣反映行蓄洪區(qū)進(jìn)水要有保障措施，要有綜合性的政策整合退田還水、土地休耕、美麗農(nóng)村建設(shè)等工程保障措施，讓洪水有出路。懷寧縣反映，大圩主動行洪不太可行，上萬的人員轉(zhuǎn)移壓力大;無人住的小圩，可考慮主動行洪的措施，但前提是需要有合理的補償。盡管很多縣(區(qū))目前已經(jīng)具有了農(nóng)業(yè)保險，樅陽縣開展的農(nóng)業(yè)保險，成效很大，也很成功，但是補償與保險機制尚待進(jìn)一步補充和完善。
(3)規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，給基層防洪減災(zāi)工作產(chǎn)生影響。目前，雖然對部分中小河流治理進(jìn)行了規(guī)劃，但是很多規(guī)劃系統(tǒng)性不夠。需要變保護(hù)重點的分段治理為統(tǒng)籌規(guī)劃、分期治理。其次在利益相關(guān)者參與方面，現(xiàn)有規(guī)劃還是以部門為主，各相關(guān)部門參與的廣泛性和深度還需提高。最后，在利益相關(guān)部門各相關(guān)項目實施的配合方面，如新農(nóng)村建設(shè)、土地整治、移民建鎮(zhèn)、補增耕地、增減掛鉤、宅基地退出等項目，很多都可以與防洪減災(zāi)工作結(jié)合起來。
3 對策建議
3.1 災(zāi)后重建必須高度重視、積極推進(jìn)人水和諧的綜合治水模式
災(zāi)后水利建設(shè)應(yīng)更加重視人水和諧，不僅要提高防洪排澇能力，而且要提高雨洪調(diào)蓄能力，避免堤高水漲的惡性循環(huán)，這既是普遍的愿望，也是基本的要求。目前災(zāi)后重建考慮的主要模式有：(1)退田還湖、退漁還湖。這一模式主張在易澇區(qū)治理措施上，優(yōu)先考慮退出部分圩垸，增加蓄洪容積，降低湖區(qū)水位，提高減災(zāi)能力和治澇效益。但在人多地少、保障糧食安全壓力大的現(xiàn)實國情下，此類模式的推進(jìn)需要慎之又慎。(2)確保重點，達(dá)標(biāo)建設(shè)。這一模式要求漫溢潰決的重要圩口按新的洪水位提高堤防工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時針對圩內(nèi)嚴(yán)重的內(nèi)澇積水問題，大幅提高排澇能力。考慮到中央和地方財力的可行性，只能按輕重緩急分步實施，讓受災(zāi)地區(qū)的項目優(yōu)先實施，以防止建設(shè)內(nèi)容過多，投資規(guī)模過大。為此對于年受災(zāi)的湖圩地區(qū)，提出了“還湖一批、限制一批、提高一批”的原則，但如何細(xì)化審批的標(biāo)準(zhǔn)，避免“不公正、不公平”的責(zé)難，仍存在疑問。
筆者建議以“沿堤設(shè)溢流堰，自動溢流進(jìn)洪”作為促進(jìn)人水和諧的治理方式。堰頂高程即為自然進(jìn)水納洪條件，避免人為開閘分洪決策難、風(fēng)險大的矛盾;堰頂溢流保持了河道的行洪能力，空肚蓄洪更能有效削減洪峰;圩區(qū)進(jìn)水過程緩增，破壞力小，便于組織群眾安全轉(zhuǎn)移;進(jìn)圩水量有限，無須等待堵口復(fù)堤，在河道水位退至保證水位以下后即可酌情排水，受淹時間大大縮短，更有利于及早恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。建議的保障措施包括：以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度;以工程手段加以護(hù)面消能并配置退水設(shè)施與面上措施，確保堤防安全，漫而不潰，盡可能減少受淹范圍與時間;以經(jīng)濟手段補償引導(dǎo)，對于確認(rèn)愿意采取這種主動進(jìn)洪方式、分擔(dān)洪水風(fēng)險的圩區(qū)，國家才選作重點，樹立樣板，給予重建資金的優(yōu)先扶持;以行政手段推動落實，并制定配套的政策措施，實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，變“單向推動”為“雙向調(diào)控”，即“多得”要與承擔(dān)更多義務(wù)相掛鉤，才更有利于實現(xiàn)良性互動與把握適度。
3.2 中小河流走系統(tǒng)治理道路，變“要我治”為“我要治”
安徽省年主要是中小河流發(fā)生了特大甚至是超歷史水位記錄的洪水，各地表達(dá)了中小河流要變“重點河段治理”為“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期治理”的愿望，要求突破總投資3 000萬元的限制，提升河流整體防洪減災(zāi)能力。按照河流分級管理體制要求，中小河流系統(tǒng)治理是地方政府負(fù)擔(dān)責(zé)任，但是，中央財政加大對中小河流治理的投資力度之后，有些地方卻將當(dāng)?shù)睾恿鞯闹卫硗耆闯闪酥醒氲呢?zé)任。我國中小河流量多、面廣，不同河流洪水特性與治水對策不同，同一河流在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，治水的需求、目標(biāo)與投入的能力也會有顯著的變化。中小河流是自己轄區(qū)的河流，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T最熟悉河流的情況，最有責(zé)任統(tǒng)籌各方的治理需求，提出符合實際的整體規(guī)劃與實施方案來。中小河流的治理，只有所轄地方政府發(fā)揮自主作用，是“我要治”而不是“要我治”，才可能做到統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，突出重點，因地制宜，多方集資，形成合力。國家的重視與投資，只能起到扶持、鼓勵與引導(dǎo)的作用。
中小河流只有堅持實施分級管理，才可能因地制宜、適應(yīng)多樣性的需求，才可能循序漸進(jìn)、恒久堅持，逐步實現(xiàn)綜合治理的目標(biāo)。因此，當(dāng)前迫切需要針對新時期中小河流治理的需求與特點，重申并健全河流分級管理體制，進(jìn)一步明確各級地方政府對中小河流治理的職責(zé)。在納入中小河流治理名錄的河流中，進(jìn)一步明確納入中央政府提供財政支持河段的評估標(biāo)準(zhǔn)，符合扶持、鼓勵與引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的河流保留在名錄中，其他河段以及未列入名錄的.河流，仍應(yīng)由相應(yīng)地方政府承擔(dān)治理的責(zé)任。
目前我國只有大江大河設(shè)立了流域管理機構(gòu)，而中小河流往往也跨多個行政區(qū)，但并沒有相應(yīng)的流域治理協(xié)調(diào)機構(gòu)�，F(xiàn)在要做好中小河流的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、 干支流與城鄉(xiāng)間水系開發(fā)治理中的利害關(guān)系，就需要建立起相關(guān)區(qū)域政府間聯(lián)席協(xié)商會議制度，并由水行政主管部門牽頭，建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)作的流域綜合治水規(guī)劃委員會。只有通過體制機制的創(chuàng)新，為中小河流綜合治理提供切實有效的保障，推動與激勵地方政府變“要我治”為“我要治”，才可能避免國家中小河流治理投入越大，實際工作越陷入“等、靠、要”的被動局面;只有構(gòu)建起良性互動的推進(jìn)機制，才可能形成中央與地方各級政府及相關(guān)部門間綜合治水的合力，逐步提高水安全保障水平，為全面實現(xiàn)小康社會的建設(shè)目標(biāo)打下更為堅實的水利基礎(chǔ)。
3.3 加強基礎(chǔ)研究，深入探討新時期水利自主創(chuàng)新發(fā)展模式
自1998年大洪水之后，短短18年間我國人口城鎮(zhèn)化率從30%急速上升到56%。城鎮(zhèn)化大潮的迅猛沖擊下，洪澇風(fēng)險呈上升趨勢，我國水利建設(shè)面臨更大的壓力與挑戰(zhàn)，水安全保障的任務(wù)更為艱巨與復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理體制與運作機制已難以滿足統(tǒng)籌解決水多、水少、水臟、水渾問題等綜合治水新需求。針對凸顯問題和難點，加強基礎(chǔ)研究，深入探討新時期水利的自主創(chuàng)新發(fā)展模式，使水利建設(shè)方向的把握、目標(biāo)的選擇、方案的比選、力量的整合、法規(guī)的約束與價值的導(dǎo)向更具合理性與可操作性。具體建議如下。
3.3.1 加強法規(guī)建設(shè)
目前我國涉及洪水風(fēng)險辨識與評估、防洪區(qū)土地保護(hù)與利用、流域或區(qū)域性洪水風(fēng)險管理規(guī)劃以及洪災(zāi)保險等重要領(lǐng)域的法律法規(guī)仍屬空白，在教育、科研、宣傳、調(diào)查、監(jiān)測、公眾參與、糾紛解決機制以及違反法律規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任和處罰等方面規(guī)定不足。
(1)研究修訂《中華人民共和國防洪法》，重點在于以下4個方面： ①在相關(guān)條款中引入風(fēng)險管理機制。在急劇變化的環(huán)境下，洪水特征的不確定性加大，防洪決策風(fēng)險增加。防洪法中只有引入風(fēng)險管理的機制，才有利于推進(jìn)從控制洪水向洪水管理的轉(zhuǎn)變; ②引入多規(guī)合一機制。目前在綜合治水需求下，許多單一目標(biāo)的規(guī)劃迫切需要整合，只有通過法規(guī)體制的完善，才能更好地發(fā)揮綜合效益; ③明確新形勢下各級政府、防汛部門、社會企事業(yè)單位、個人等在防洪中的職責(zé); ④建立利益相關(guān)者參與機制。
(2)參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等文件，引入和建立主動進(jìn)洪地區(qū)的合理補償機制和辦法。目前國家級蓄滯洪區(qū)的運用，已經(jīng)有補償辦法可以遵循。但是對于中小河流與湖周圩區(qū)，只有完善相應(yīng)的補償機制和辦法，才能保證有利于人水和諧的主動進(jìn)洪方式得到切實推進(jìn)。
(3)引入和建立洪水風(fēng)險區(qū)全社會/全民洪水保險管理機制。目前圩區(qū)農(nóng)業(yè)雖然已建立政策性的農(nóng)業(yè)保險，但是對于土地流轉(zhuǎn)后大戶經(jīng)營的模式，特別是大規(guī)模的養(yǎng)殖戶，如何通過保險機制的引入，促進(jìn)與洪水風(fēng)險相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，仍有待深入探討。
3.3.2 完善管理體制與運作機制
我國防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度。但是除七大江河之外，對于中小河流，尚缺乏實行流域統(tǒng)一規(guī)劃的管理體制與運作機制。如何將需要統(tǒng)籌規(guī)劃的計劃體制與需要量力而行的市場機制相結(jié)合，也是迫切需要積極探索的課題，主要包括：防洪規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)與輕重緩急逐步實施機制;利益相關(guān)者充分參與機制;建設(shè)資金的項目式管理與需求式管理相結(jié)合的運作機制;各種防洪設(shè)施可持續(xù)管理與維護(hù)機制;不同部門之間從規(guī)劃到項目實施的管理運作機制;防汛物資儲備、搶險隊伍建設(shè)等應(yīng)急響應(yīng)的社會化管理與運作機制。
3.3.3 加強能力建設(shè)
隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，防洪安全保障的需求越來越高，提高安全保障水平的難度也越來越大。如果不能全面提升辨識風(fēng)險、降低風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險、承受風(fēng)險、分擔(dān)分享、應(yīng)急響應(yīng)和避免人為加重風(fēng)險的能力，新時期的治水方針定得再好也難以落到實處�；鶎臃姥礄C構(gòu)任務(wù)很重，能力建設(shè)總體偏弱，缺乏風(fēng)險管理的意識，且區(qū)域之間差距較大的現(xiàn)象亟待改變。加強能力建設(shè)，除了加大資金、技術(shù)投入，提高防洪工程體系的“硬實力”外，如何增強各級政府與水利部門進(jìn)行洪水風(fēng)險綜合管理的“軟實力”，尤其是值得深入探討的大課題。加強堤壩、涵閘泵站等水利設(shè)施安全監(jiān)測和預(yù)警能力，尤其是加強自動化、遠(yuǎn)程監(jiān)測能力以減少防汛查險人員甚至實現(xiàn)無人值守。
3.3.4 構(gòu)建與發(fā)展階段相適應(yīng)的人水和諧治水模式
目前我國仍處于中高速的發(fā)展階段，離城鎮(zhèn)化進(jìn)入平衡態(tài)還差10～20個百分點。前期迅猛發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，后期壓力還將持續(xù)增大。目前已處于高水平低速度發(fā)展階段的發(fā)達(dá)國家，更擔(dān)心的是全球變化帶來新的壓力會打破其已有的平衡，威脅到可持續(xù)的發(fā)展，為積極應(yīng)對潛在的風(fēng)險正在構(gòu)建更為強有力的安全保障體系;而我國作為處于快速爬坡階段的發(fā)展中大國，面對現(xiàn)實中愈演愈烈的水資源短缺、水環(huán)境惡化與水旱風(fēng)險加劇，也在積極探討并實施向洪水與干旱風(fēng)險管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，旨在抑制水旱災(zāi)害損失增長態(tài)勢的同時，更有效地發(fā)揮洪水的資源效益與環(huán)境效益，為支撐經(jīng)濟社會的快速、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造必不可少的條件。如果說發(fā)達(dá)國家今天的治水任務(wù)重在維持和修復(fù)已有的平衡，那么當(dāng)務(wù)之急卻是要在人水之間構(gòu)建新的平衡。為此既不能一味沿襲傳統(tǒng)的做法，因為人口與社會經(jīng)濟條件已經(jīng)完全不一樣了;也不能簡單照搬發(fā)達(dá)國家最新的治水理念與技術(shù)，因為水問題的成因與復(fù)雜程度、治水的需求與可行性條件有很大差異。在我國的國情下，標(biāo)準(zhǔn)適度、布局合理、維護(hù)良好和調(diào)度運用科學(xué)的防洪工程體系是實現(xiàn)人水和諧的基本前提，而防洪工程體系建設(shè)優(yōu)化組合與合理性評價的準(zhǔn)則應(yīng)該是最大限度發(fā)揮天然河、湖槽蓄與行洪的能力，不繼續(xù)加重河道的行洪負(fù)擔(dān)，保持流域固有的調(diào)洪、滯洪功能，盡可能削弱泛濫洪水的危害性。為此需要深入研究：如何綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、科技與教育的手段，有效推進(jìn)給洪水以出路的方針;如何整合相關(guān)部門的行動，借發(fā)展模式向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)型的機遇，穩(wěn)步推進(jìn)高風(fēng)險區(qū)居民點的遷出，使居住用地盡量避開洪水;如何對主動進(jìn)洪、實際發(fā)揮雨洪調(diào)蓄作用的圩區(qū)建立風(fēng)險分擔(dān)、合理補償?shù)闹贫�，以保證圩區(qū)的社會安定與生產(chǎn)生活的快速恢復(fù)。
總之，針對大災(zāi)后暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新時期防洪形勢的演變，必須努力踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，積極謀求天人合一、道法自然的治水之路;采用風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的運作模式;形成良性互動、循序漸進(jìn)的推進(jìn)機制;構(gòu)建雙向調(diào)控、把握適度的保障體系，在更深層次、更大范圍、更高水平上推動民生水利新發(fā)展，努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路，為經(jīng)濟建設(shè)打下更為堅實的水利基礎(chǔ)。
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