武陵山區(qū)域協(xié)作機(jī)制與模式研究論文
一、共進(jìn)共贏的認(rèn)同機(jī)制與政府推動(dòng)模式
當(dāng)前，面對(duì)新形勢(shì)，迎接新挑戰(zhàn)，完成新任務(wù)，都要求我們從思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，把力量凝聚到實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)域協(xié)作發(fā)展上來(lái)。
1.建立高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制。區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)一體化，首先要領(lǐng)導(dǎo)觀念要到位，只有觀念到位，行動(dòng)才能到位。而觀念到位關(guān)鍵是要建立領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤的機(jī)制，在會(huì)晤機(jī)制的框架內(nèi)就中長(zhǎng)戰(zhàn)略及規(guī)劃思路、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展政策、跨省市重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃布局等進(jìn)行溝通和交流，從決策層面加強(qiáng)溝通，開展專題協(xié)作。
2.設(shè)立武陵山區(qū)域合作與發(fā)展研究中心。一是該中心從研究武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作入手，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略構(gòu)想，緊緊抓住中部崛起機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，及時(shí)制定有關(guān)政策措施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。二是中心將著眼于為政府、大專院校、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體服務(wù)，選出各方面迫切需要解決的問(wèn)題，組織開展合作研究，并通過(guò)各種形式培養(yǎng)年輕的研究人員及各類人才。三是中心機(jī)構(gòu)設(shè)置。設(shè)置顧問(wèn)、主任、副主任、工作人員。
3.制定武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的行動(dòng)綱領(lǐng)。突破落后思想觀念的束縛是改革創(chuàng)新的必然要求，更是武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展的行動(dòng)指南。為此，武陵山區(qū)域各級(jí)黨委和政府應(yīng)該共識(shí)共作，樹立整體發(fā)展意識(shí)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的戰(zhàn)略構(gòu)想和行動(dòng)綱領(lǐng)，為區(qū)域協(xié)作提供新指導(dǎo)、新方向、新動(dòng)力。
4.舉辦武陵山合作與發(fā)展論壇。要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)區(qū)域合作是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢(shì)的客觀需要，是尋求共同發(fā)展、提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇，要從更高的站位、更寬的領(lǐng)域?qū)徱晠^(qū)域合作，舉辦“武陵山合作與發(fā)展論壇”年會(huì)，總結(jié)和發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)政府、部門和民間的良好合作經(jīng)驗(yàn)，共同研討區(qū)域發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)以及區(qū)域合作的方向、目標(biāo)、重點(diǎn)、模式和推進(jìn)機(jī)制，廣泛凝聚“戰(zhàn)略合作、共進(jìn)共贏”理念，推動(dòng)多層次、多形式、經(jīng)常性的人員往來(lái)與交流，在政府、部門、民間多個(gè)層面上全面增進(jìn)互信，形成共識(shí)。
二、平等互惠的利益機(jī)制與市場(chǎng)主導(dǎo)模式
武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵是利益協(xié)調(diào)。沒(méi)有利益的共享，就不可能有經(jīng)濟(jì)的融合;沒(méi)有利益的協(xié)調(diào)，就不可能有真正的區(qū)域一體化。因此，建立有效的利益機(jī)制，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵。由于資源稟賦相似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，武陵山區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)布局、政府管理、地區(qū)發(fā)展規(guī)則與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資政策等多個(gè)方面難免存在利益不協(xié)調(diào)的地方。因此，建立在市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上的利益機(jī)制，有助于合理協(xié)調(diào)整個(gè)區(qū)域的`經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。
1.構(gòu)建利益共同體。構(gòu)建利益共同體，必須有全新的利益觀，一是競(jìng)爭(zhēng)合作觀，真正懂得競(jìng)爭(zhēng)并不是完全是排他的，協(xié)作的競(jìng)爭(zhēng)才能使利益最大化。二是利益分享觀，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何獨(dú)占利益的想法都是不切合實(shí)際的，必須舍得在分享利益中得到最大的利益。
三是發(fā)展利益觀，真正的利益不是已經(jīng)得到的，而是未來(lái)可能得到的;不是存量的，而是增量的;不是靜態(tài)的，而是動(dòng)態(tài)的。通過(guò)促進(jìn)發(fā)展，得到更多的利益，是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重要前提。各地區(qū)應(yīng)從區(qū)域整體利益出發(fā)，認(rèn)真梳理各種地方性政策和法規(guī)，取消不平等的地區(qū)待遇，使各地和各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體得到同等對(duì)待，促進(jìn)區(qū)域間的利益公平。
2.建立新型的利益分享機(jī)制。武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)合作來(lái)共享整體利益，重新調(diào)整各地方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系，從而實(shí)現(xiàn)武陵山區(qū)域公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和分享經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。與傳統(tǒng)利益協(xié)調(diào)手段相比，利益分享機(jī)制強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上區(qū)域間平等、互利、協(xié)作的新型地區(qū)利益關(guān)系的確立，并通過(guò)地區(qū)間利益的分享實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.建立新型的利益補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)部分地區(qū)在利益和機(jī)遇上的損失予以補(bǔ)償，從而減少地方政府合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的阻力。主要表現(xiàn)為;一是對(duì)于自然資源的開發(fā)利用，要建立資源輸出地的補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整相關(guān)的財(cái)稅政策，合理規(guī)劃，嚴(yán)格控制資源浪費(fèi)行為。如果有必要的話，還可以通過(guò)制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移減少對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)。二是規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在現(xiàn)行體制下，除了中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付外，武陵山區(qū)域應(yīng)積極探討建立地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。
三、開放一體的規(guī)劃?rùn)C(jī)制與聯(lián)合開發(fā)模式
武陵山區(qū)域協(xié)作應(yīng)從區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃入手，走聯(lián)合開發(fā)之路，優(yōu)先在交通、信息、能源、物流和旅游等基礎(chǔ)設(shè)施宏觀規(guī)劃中采取一致行動(dòng)，對(duì)接各省(市、區(qū))發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，爭(zhēng)取國(guó)家層面的規(guī)劃支持，致力在武陵山區(qū)域形成大交通、大信息、大能源、大物流和大旅游網(wǎng)絡(luò)的格局。與此同時(shí)，按照“生態(tài)城市化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”和“開放、互惠、共贏”理念，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系規(guī)劃，并建立相應(yīng)機(jī)制保證規(guī)劃的實(shí)施。
1.構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃政府間協(xié)調(diào)機(jī)制。由于武陵山區(qū)域規(guī)劃跨行政區(qū)劃，行政區(qū)之間并不存在行政上的隸屬關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地以“命令與服從”的行為模式去推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施。因此，政府間的協(xié)商與協(xié)調(diào)貫穿于區(qū)域規(guī)劃制定與實(shí)施的全過(guò)程。其一，建立武陵山合作與發(fā)展規(guī)劃聯(lián)席會(huì)議制度，由有關(guān)地區(qū)政府和部門共同參加，對(duì)區(qū)域規(guī)劃編制與實(shí)施中的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商并作出決定。其二，設(shè)立武陵山規(guī)劃編制與實(shí)施的專門常設(shè)機(jī)構(gòu)，如武陵山規(guī)劃管理辦公室，協(xié)調(diào)區(qū)域政府間關(guān)系，調(diào)解處理區(qū)域政府的不同意見(jiàn)和糾紛，確保規(guī)劃在區(qū)域內(nèi)得以充分落實(shí)。
2.完善規(guī)劃目標(biāo)分解與任務(wù)細(xì)化機(jī)制。區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施有賴于區(qū)域政府各自在其所轄行政區(qū)內(nèi)將規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)加以貫徹落實(shí)。其一，以各行政區(qū)規(guī)劃分解細(xì)化武陵山區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域地方政府和政府職能部門在編制制定行政區(qū)規(guī)劃時(shí)，將武陵山區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)分解落實(shí)到行政區(qū)規(guī)劃之中，以較低層級(jí)的規(guī)劃來(lái)分解落實(shí)，實(shí)質(zhì)是不同層級(jí)規(guī)劃之間的銜接過(guò)程，這是武陵山區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的主要途徑。其二，指定特定政府部門分解細(xì)化區(qū)域規(guī)劃。如交通、旅游部門。
3.建立區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督制度。設(shè)立區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)有力的監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)行長(zhǎng)期跟蹤與定期匯報(bào)，監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施。同時(shí)，在跟蹤評(píng)估過(guò)程中檢驗(yàn)規(guī)劃質(zhì)量，也是修改規(guī)劃制定下一輪規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。
四、務(wù)實(shí)高效的管理協(xié)調(diào)機(jī)制與同步治理模式
武陵山區(qū)域行政分割嚴(yán)重、市場(chǎng)壁壘眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，要促進(jìn)該區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，管理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建成為主要問(wèn)題。通過(guò)采取“政府管理協(xié)調(diào)、非政府組織管理協(xié)調(diào)和市場(chǎng)一體化治理”同步治理模式，逐步強(qiáng)化武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的組織、管理、協(xié)調(diào)和保障力度。
1.建立政府間區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)。由中央政府牽頭或授權(quán)，在武陵山區(qū)域建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，該委員會(huì)由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)或作為國(guó)務(wù)院派駐機(jī)構(gòu)，不附屬于武陵山區(qū)域任何一個(gè)省級(jí)政府(直轄市、自治區(qū))。委員會(huì)設(shè)主任一名，由發(fā)改委官員擔(dān)任;
設(shè)委員席位若干，武陵山區(qū)域每個(gè)市級(jí)地方政府擁有一個(gè)席位。如果是協(xié)調(diào)綜合性重大事務(wù)，建議由每個(gè)地區(qū)的行政首長(zhǎng)作為委員，如果是協(xié)調(diào)專門領(lǐng)域的事務(wù)，建議派出各市級(jí)相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)作為委員，采取席位固定，人員機(jī)動(dòng)的辦法，確保協(xié)調(diào)會(huì)議能順利召開。協(xié)調(diào)委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，定期召開會(huì)議，如有緊急事務(wù)需要磋商，可臨時(shí)召集。區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)辦公室，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行委員會(huì)的決議和處理日常事務(wù)。
2.培育和發(fā)展各種非政府間協(xié)調(diào)組織。區(qū)域協(xié)作發(fā)展的初期，政府間協(xié)調(diào)委員會(huì)作為協(xié)調(diào)的主體，在爭(zhēng)取中央政府參與和支持的同時(shí)，由各地方政府參與和主導(dǎo)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善，應(yīng)大力培育和發(fā)展各種非政府協(xié)調(diào)組織，協(xié)調(diào)企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，比如組建各種行業(yè)協(xié)會(huì)武陵山旅游企業(yè)聯(lián)合會(huì)，武陵山中小企業(yè)聯(lián)合會(huì)，武陵山勞動(dòng)力市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)會(huì)等，由他們協(xié)調(diào)各地企業(yè)之間的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，補(bǔ)充和完善政府間協(xié)調(diào)組織的協(xié)調(diào)功能，更多的利益關(guān)系交由市場(chǎng)中介組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，政府主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)際基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，跨區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定，重大工程項(xiàng)目實(shí)施等具有跨省交界地帶公共品性質(zhì)的內(nèi)容，為地區(qū)間的聯(lián)合協(xié)作提供一個(gè)良好的規(guī)制環(huán)境。
3.完善區(qū)域市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。構(gòu)建武陵山統(tǒng)一大市場(chǎng)對(duì)資源配置起著基礎(chǔ)性作用，調(diào)控機(jī)制要在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上才能有效發(fā)揮作用，而市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須以統(tǒng)一市場(chǎng)為依托。目前，在武陵山區(qū)域需要建成統(tǒng)一的區(qū)域性商品流動(dòng)市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、科技成果轉(zhuǎn)化及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)市場(chǎng)、基于網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的信息交流、信息共享及信用市場(chǎng)。這樣才有利于產(chǎn)品和要素的自由流動(dòng)，為市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用創(chuàng)造條件，促進(jìn)跨省區(qū)交地帶的產(chǎn)權(quán)重組、異地并購(gòu)、形成跨區(qū)域的企業(yè)集團(tuán)或企業(yè)共同體，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合協(xié)作向縱深發(fā)展，有效協(xié)調(diào)各地區(qū)，各經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系，形成各地區(qū)之間的市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。
武陵山區(qū)域有其獨(dú)特的資源、環(huán)境、地理優(yōu)勢(shì)，這為推進(jìn)武陵山區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好的條件。但要真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的目標(biāo)，還需要長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和持之以恒的堅(jiān)持。有了規(guī)劃，有了共識(shí)，有了中央和省市政府的大力支持，有了各地區(qū)的共同努力，未來(lái)的武陵山一定會(huì)發(fā)展成為山水秀麗，文化獨(dú)特，城鄉(xiāng)和諧，產(chǎn)業(yè)布局合理，優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域突出，整體實(shí)力強(qiáng)勢(shì)的魅力之地。
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