試析拆遷領(lǐng)域公共利益濫用的概念規(guī)約論文
摘要：當前公共利益在拆遷領(lǐng)域成為眾多違法行為的借口，必須明確概念避免濫用。本文運用透視疊加方法，剖析公共利益的法理基礎(chǔ)、法律要素、相對價值，認為要采用列舉式和概括式相結(jié)合的方式明晰公共利益。
關(guān)鍵詞：公共利益濫用；概念明晰；規(guī)約
一、問題的產(chǎn)生--公共利益濫用愈演愈烈
公共利益在法律中具有非常重要的作用，然而，現(xiàn)實中打著公共利益旗號的違法活動愈演愈烈，使得合法的私有財產(chǎn)得不到有效保護。"目前的強行征地、野蠻拆遷，既不依法律，也不講人道，人們對此指責甚多。然而批評者一遇到所謂公共利益，聲調(diào)便立即降了八度，仿佛理虧似的。"在這種保護色的前提下，違法事件層出不窮，"據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年12月，全國各地4000余個被核減的開發(fā)區(qū)，已經(jīng)完整建成，占用了2萬多平方公里的土地。此外還有大量名義上的政府設(shè)施，如主要用于娛樂和商業(yè)目的的培訓中心和主要用于搞領(lǐng)導接待的城市辦事處等。這類工程絕大多數(shù)是以公共利益為名建成的。可以看出，普遍存在著以公共利益為幌子的商業(yè)拆遷。"[1]當前由此所引發(fā)的暴力拆遷，漠視生命更是時有發(fā)生。
公共利益之所以能夠被濫用，一來是因為公共利益概念的不確定，就如中國社會科學院法學研究員劉俊海所講"這是個非常遺憾的地方，我國沒有一部法律和行政法規(guī)能夠說清楚什么是公共利益……"二來是因為補償標準過低，不利于保護弱者的合法權(quán)益。
二、解構(gòu)公共利益--以剖析、疊加的視角
"公共利益的不確定性"已是眾學者的普遍看法，然而作為一個重要的法律術(shù)語，如果從法理基礎(chǔ)、法律要素、相對價值等方面剖析，再歸納提煉已有研究成果多角度疊加，將能夠更準確界定概念。
1、公共利益的法理基礎(chǔ)：質(zhì)優(yōu)還是量多公共利益和私有利益都具合法性，法律之所以要求公共利益優(yōu)先，是出于增長社會幸福的總和。公共利益涉及到的`利益往往廣而多，法律由此取大去小，對其優(yōu)先保護，以實現(xiàn)整體利益最大化，這是應該的。然而，"公共利益并不天然優(yōu)于個人利益，公共利益與個人利益只有在量上的大小之差，而無質(zhì)上的優(yōu)劣之別。"[2]要實現(xiàn)公平正義，就不能因為"公共利益"而無視合法利益。
2、公共利益的法律要素：概念還是原則法律要素包括法律概念、法律規(guī)則和法律原則。概念是指通過反映客觀對象的特有屬性來指稱對象的思維形式，其往往表現(xiàn)為語言的詞或詞組，主要功能用來指稱思維對象"[3]，概念作為一個客觀事實，其內(nèi)涵和外延務必明確，應該具有一定的指向性。而原則是指法律基礎(chǔ)性真理，原理或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理和出發(fā)點，具有很大的抽象性；同時，原則還具有如下特點：極強的穩(wěn)定性，沒有具體的權(quán)利和義務規(guī)定，具有指導、協(xié)調(diào)作用，在一定情況下能為直接的行為規(guī)范或行為法律運用的具體依據(jù)起作用，具有一定的局限性，操作性不強。[4]可見，概念和原則的本質(zhì)區(qū)別在于是否具有明確性，明確性的是概念。公共利益的不確定性，恰好說明公共利益是法律原則，而非法律概念，這正是癥結(jié)所在。
眾所周知，不同法律要素的作用各不相同，所側(cè)重和所要求也不一樣。法律概念要求清晰度高，內(nèi)涵外延務必明確具體。法律原則清晰度沒有那樣苛刻，可在窮盡法條之后，針對具體情況自由裁量。因此，明晰公共利益的概念，并非要像法律概念一樣精確內(nèi)涵外延，而是進一步界定公共利益，壓縮空間防止被濫用。
3、公共利益的相對價值：私有利益還是公共害處目前，學者分類利益主要關(guān)注權(quán)屬，根據(jù)權(quán)屬不同分為公有和私有，公有包括全民所有和集體所有。一般把公共利益認定是公有的利益，是相對某一共同體內(nèi)的少數(shù)而言的，需要通過對比來明確概念。也有學者根據(jù)"公共"這個前綴，列出與之相關(guān)的概念，諸如共有，總有，共同等等，以權(quán)屬來劃分利益的公共和私有。
這種方法存在合理性，也不可避免產(chǎn)生缺陷：一是由于公共利益的不確定性，從利益占有來劃分，難以得出公共利益的本質(zhì)和權(quán)益人，只能側(cè)面反映某些特點。二是看不到公共利益來源于個人合法利益，容易割裂和對立兩種利益。
筆者認為，公共利益這一偏正短語。公共相對私有，利益（好處）相對害處，公共利益的相對價值首先應是公共害處，其次才是私有利益。
法律在調(diào)整社會關(guān)系時，更應該看重行為的后果，而不是原有的身份，認定公共利益也應該首先考慮其總體價值實現(xiàn)的大小，再考慮其權(quán)屬形式。
三、規(guī)約公共利益--列舉與概括雙管齊下
1、綜合歸納已有研究成果以明確共性在不確定的前提下，有學者認為"公共利益是指體現(xiàn)最廣大的人民群眾的意志，為不特定的多數(shù)人所受益的客觀事實。"梁慧星先生也通過在物權(quán)法草案中對公共利益加以定義。江平教授則認為"世界各國都是用'社會公共利益需要'，而不是'國家利益'需要，這是用語上的差別。這個差別在哪里呢？社會公共利益是相對于商業(yè)利益而言的，國家利益是相對于私人利益而言的。"[5]�？梢姡惶囟�，多數(shù)人受益是學者對公共利益的普遍看法。
2、保證指導、預測、評價功能以明確法律原則規(guī)約公共利益要確保其指導、預測、評價法律功能，其中，明確原則內(nèi)容在于實現(xiàn)指導和預測的功能，內(nèi)容越明確，認知和指導行為的效果越明顯；確保實現(xiàn)評價功能則不在明確內(nèi)容，而在將評價標準建立在動機后果而非權(quán)屬層面。
首先，應采用列舉和概括式并舉界定公共利益，盡管眾學者對公共利益的認識不盡相同，但已產(chǎn)生交集和共識，就要進行提煉吸收。并盡可能由立法機關(guān)詳細列舉公共利益的具體表現(xiàn)，以更好發(fā)揮法律的指導和預測作用。
其次，當前借公共利益強拆事件頻頻發(fā)生，要實現(xiàn)法律的評價功能，就要從動機后果評價，少從身份評價，當出現(xiàn)違法犯罪的時候，不能因為一方權(quán)屬是公共而免責，這樣才能保護弱者，彰顯法律公平正義，遏制強拆違法事件。
最后，應該重視價值的對比和取舍。私有利益和公共利益具有同一性，都是為了實現(xiàn)個體利益的最大化。當出現(xiàn)糾紛的時候，要從價值的質(zhì)和量上進行對比和取舍，在質(zhì)的對比中，人身權(quán)利要高于財產(chǎn)權(quán)利，生命權(quán)要高于健康權(quán)，物權(quán)要高于債權(quán)，所有權(quán)要優(yōu)于其他物權(quán)，社會效益要優(yōu)于經(jīng)濟效益；在量的對比上，應該取重去輕，合理補償。
3、公共利益的界定
歸納總結(jié)已有觀點，筆者認為公共利益可作如下界定：指國家法律規(guī)定的公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及能夠使整體利益優(yōu)化具有開放性的多數(shù)人的利益。前半部分主要參考梁慧星先生的列舉式定義，以增強明確性，更好實現(xiàn)法律原則指導和預測功能，更明確指導公共利益的使用；后半部分是概括式定義，體現(xiàn)法律原則特點，并在本質(zhì)上約束和指導自由裁量權(quán)的行使。對于后部分概念的適用，應該設(shè)置嚴格程序規(guī)范行使，首先，其前提要具備能使總體利益優(yōu)化（即所謂的量廣、質(zhì)優(yōu)），并具開放性，多數(shù)人利益等構(gòu)成要件；其次，要在公眾參與的場合進行表決，而非私了，畢竟已涉及公眾權(quán)益，應自覺要接受公共監(jiān)督。
參考文獻：
[1]郎峰翹《略論城市房屋拆遷中的公共利益》中國經(jīng)濟時報2005-7-1
[2]陶攀《2004年行政法年會公共利益的界定之議題研討綜述》《行政法學研究》2004年第4期，第138頁
[3]雍琦《法律邏輯學》法律出版社2004年1月第23頁
[4]孫笑俠、夏立安主編《法理學導論》高等教育版，2004年8月，第54頁