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關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思考
在計劃經(jīng)濟體制下，我國不存在土地市場，土地不是商品，也沒有價格。但是隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，這種二元土地所有制基礎之上城鄉(xiāng)有別的建設用地使用制度，已經(jīng)越來越不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推動土地資源合理配置，維護農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟體制改革的必然要求。如何構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易平臺，實現(xiàn)國有與集體建設用地“同價、同權”的目標，在提高經(jīng)濟績效的同時維護社會公平，應該是現(xiàn)階段我國構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場中值得思考的問題。
一、集體建設用地隱形入市與國家立法缺位
從20世紀80年代開始，集體建設用地隱形市場已經(jīng)客觀存在。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐加快，農(nóng)村集體建設用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。尤其是在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉集體建設用地使用權的現(xiàn)象在數(shù)量上和規(guī)模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設用地使用權流轉的實踐已經(jīng)在展開，但我國現(xiàn)行土地管理制度對集體建設用地流轉的立法仍處于空白之中。以公開、規(guī)范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農(nóng)村經(jīng)濟的更快發(fā)展。
隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區(qū)特點的集體建設用地流轉辦法也紛紛出臺。這些地方法規(guī)的實踐，對探索集體建設用地流轉機制，實現(xiàn)規(guī)范有序管理，取得了初步的經(jīng)驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規(guī)和建設用地使用制度改革奠定了政策基礎。但是集體建設用地流轉仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設用地市場，國家立法的支持是必不可少的環(huán)節(jié)，破除土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產(chǎn)力，同時維護社會公平，已經(jīng)成為社會各界普遍關注的焦點。
二、二元分割建設用地市場引發(fā)的市場失靈問題
首先，我國土地政策的基本特征是城鄉(xiāng)二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農(nóng)村土地享有不同權利。農(nóng)村集體建設用地在被用作城鎮(zhèn)建設之前，必須先通過強制征收轉到政府手里，成為國有建設用地之后方可合法轉讓。其次，集體土地所有者缺位導致尋租現(xiàn)象。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有。但實際上，農(nóng)村集體土地所有權人處于缺位的狀態(tài)，村委會在一定程度上充當集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權，在參與征地補償談判中掌握了權力尋租的條件。近年來農(nóng)村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關。村官的尋租活動，直接侵害了農(nóng)民的切身利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的進步，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素，無論對維護社會公平還是提高經(jīng)濟效率都將造成不利影響。再其次，缺乏統(tǒng)一的建設用地市場導致信息不對稱。由于城鄉(xiāng)土地市場分割，集體建設用地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。因此，集體建設用地流轉市場始終處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，存在著信息不對稱。集體建設用地流轉的信息不對稱會影響土地資源的最優(yōu)配置。由此可見，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地同價、同權，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供信息服務平臺，確保集體建設用地在有形市場的指導下實現(xiàn)流轉的渠道暢通和規(guī)范管理，是現(xiàn)階段土地制度改革的必由之路。
三、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設用地市場的對策建議
目前社會各界普遍對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監(jiān)管體系必不可少。建立健全相關法律法規(guī)，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎。
切實保護耕地，防范“公地的悲劇”。耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調節(jié)。在我國現(xiàn)行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應該建立耕地保護目標責任制，采取措施，將耕地保護責任目標層層落實，建設占用耕地應實行先補后占制度。根據(jù)國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，11月1日至12月31日時段全國31個省(區(qū)、市)耕地面積由10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上年度凈減少數(shù)量下降50%，表明我國耕地保護呈現(xiàn)向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設立耕地保護基金，根據(jù)耕地保護數(shù)量、質量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關稅費中提取。
打破現(xiàn)行法律對集體建設用地權利的限制。土地確權工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎。筆者認為關于我國建設用地市場的確權工作應該從以下幾個方面著手：
一是明確土地權利的種類。國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地應該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權利。土地權利種類應包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、農(nóng)用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等。
二是賦予集體建設用地所有權和使用權與國有土地相同的權利，取消現(xiàn)行法律法規(guī)中關于集體建設用地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設的有關規(guī)定。國有建設用地和集體建設用地使用權的出讓、租賃，可以采取招標、拍賣等競爭方式或者雙方協(xié)議的方式，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產(chǎn)權的完整性。
三是明確產(chǎn)權的工作同時要依靠土地登記確權工作，實行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。國有或集體所有的土地，依據(jù)已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發(fā)土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。四是國家應該建立統(tǒng)一的土地登記系統(tǒng)，各類土地登記結果應當依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調查制度，土地調查成果作為編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)。
完善土地稅收，調節(jié)土地增值收益分配，實現(xiàn)社會公平。在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現(xiàn)社會公平的關鍵環(huán)節(jié)。應該明確的是集體建設用地使用權出讓、租賃的收益，應當歸擁有集體土地所有權的農(nóng)民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應該由集體成員約定，使用情況應當向集體成員公開。至于集體建設用地的增值收益，政府還應該通過稅收的方式進行調節(jié)，以實現(xiàn)社會公平。隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場形成，為了規(guī)范土地市場的交易秩序，合理調節(jié)土地增值收益，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節(jié)國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配，實現(xiàn)帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管
的基礎上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地稅收體系，將集體建設用地交易也納入其中，實現(xiàn)財富公平分配。另外，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設用地市場實施統(tǒng)一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩(wěn)定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。