行政訴訟受案范圍反思與重構(gòu)的研究論文
行政訴訟受案范圍，又稱行政主管，是指人民法院受理一定范圍行政爭議案件的權(quán)限，即確定人民法院與其他國家機(jī)關(guān)之間在解決行政案件上的分工。行政訴訟受案范圍制度是行政訴訟法最為重要的內(nèi)容之一，也是行政訴訟區(qū)別于民事訴訟、刑事訴訟的一大特色制度。
一、對現(xiàn)行行政訴訟法受案范圍的認(rèn)識
根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，理論上行政案件的審判權(quán)應(yīng)由人民法院行使、但由于行政職權(quán)的廣泛和普遍，行政糾紛案件數(shù)量繁多且數(shù)量龐大，不可能也不必要全部交由法院審理:同時行政訴訟涉及國家行政權(quán)與司法權(quán)兩者的關(guān)系，而行政行為的公益性、專業(yè)勝和緊急性的性質(zhì)決定它不可能無限制的接受司法審查。為了防止司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)，因此行政訴訟受案范圍的確定有利于國家權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的平衡，也使得行政相對人明確可提起行政訴訟的爭議范圍，便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，有效地運(yùn)用行政訴訟這一手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益。
我國《行政訴訟法》將關(guān)于受案范圍內(nèi)容的規(guī)定集中于第2條、第11條和第12條，在行政訴訟受案范圍的立法方式上采取的是混合概括和明確列舉的綜合方式。其中第2條使用概括的方法規(guī)定了將行政訴訟法受案范圍的基本框架界定為“行政具體行為”，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，也可以看作是具有指導(dǎo)意義的原則性規(guī)定。而第11條的第1款以肯定列舉式方法規(guī)定出可提起行政訴訟的具體行政行為的明確界限，并在第2款中概括性的規(guī)定了除上列舉之外可以提起行政訴訟的其他案件范圍。第12條則以否定的方式排除列舉了不可以提起行政訴訟的事項(xiàng)的范圍。
通過對法條的分析可以看出，行政訴訟法對將受案范圍的對象緊緊限制在具體行政行為中，而對抽象行政行為等其他行政行為則不能提起行政訴訟。并且，也不是所有的具體行政行為都會受到司法審查，而是只限于對行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)提供司法救濟(jì)。
二、行政訴訟受案范圍修改的迫切性
所謂具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，對特定公民、法人和其他組織作出的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行為。只可以具體行政行為作為訴訟對象的規(guī)定將大量侵犯相對人合法權(quán)益的其他行政行為都排除在可提起行政訴訟的范圍之外。雖然有《行政訴訟法》第11條第2款，即“除前款規(guī)定外，人民法院、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的.其他行政案件”作為兜底性條款對第1款的列舉的做了補(bǔ)充，但其對“其他行政案件”的表述過于籠統(tǒng)，卻導(dǎo)致受案范圍本身存在廣泛的灰色地帶，成為司法實(shí)踐中的自區(qū)。
行政機(jī)關(guān)作為我國行使權(quán)利最為廣泛的國家機(jī)關(guān)，每年要做出數(shù)以萬計的行政的行政行為，然而行政案件的受案數(shù)卻與所做出的行政行為及其不成比例。2012年全國各級法院共審結(jié)一審行政案件13. 6萬件，同比上升5. 1，是行政訴訟法實(shí)施22年來受案數(shù)最多的一年。但是，即使是這樣，其與民事案件的受案數(shù)也完全不能相比:2012年全國各級法院共審結(jié)的一身民事案件(含知識產(chǎn)權(quán)案件)達(dá)662. 5萬件，是行政案件受案數(shù)的48. 7倍。形成如此夸張對比的一個重要原因在于行政訴訟受案范圍門檻的過于狹窄，即使行政相對人愿意提起訴訟、行政主體愿意作為被告，法院也無法受理，從而導(dǎo)致許多行政法庭門前“門可羅雀”，不得不同時從事其他類型案件的審理。
抽象行政行為被排除在受案范圍之外的弊端隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和不斷增加的糾紛類型而日益突出起來。理論上看，抽象行政行為是不針對特定人和事物而制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，不會對行政相對人產(chǎn)生直接的作用和影響。但實(shí)際上許多抽象行政行為與具體行政行為之間除了針對事項(xiàng)、人群的多寡和產(chǎn)生時間存在先后之分以外，實(shí)質(zhì)上并沒有不同之處，在此基礎(chǔ)上，違法的抽象行政行為一經(jīng)做出，往往會給行政相對人帶來更大的侵害。同時，由于抽象行政行為的不可訴性，許多行政機(jī)關(guān)將本屬于具體行政行為的事項(xiàng)以抽象行政行為的方式做出，成為逃避司法審查、擴(kuò)大行政權(quán)力的方法。從司法實(shí)踐來看，法院無審查抽象行為職權(quán)，便無從審查行政案件。行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為有很大一部分根源于抽象行政行為的規(guī)定，如果不審查抽象行政行為的合法性，則對于具體行政行為的合法性審查也無從判斷。
除此以外，我國行政訴訟受案范圍所保護(hù)的相對人的權(quán)益范圍僅限定于相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)也是不合理的，相對人所享有的合法權(quán)益又豈僅僅只有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)兩項(xiàng)?局促的規(guī)定使得相對人的其他合法權(quán)益如教育權(quán)、選舉權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、相鄰權(quán)等無法得到有效地法律保障與救濟(jì)。
三、如何對行政訴訟受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大與重構(gòu)?
行政訴訟受案范圍以“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)是與我國行政訴訟法的初級階段相一致的，反映出了特定歷史時期對行政訴訟受案范圍的認(rèn)識，也反映了我國當(dāng)初司法審查和救濟(jì)能力的有限性。然而，隨著理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出了明顯的滯后性和單一性，己經(jīng)無法滿足公民對在行政領(lǐng)域內(nèi)合法權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)的要求。對行政訴訟受案范圍擴(kuò)大與重構(gòu)的問題己經(jīng)不容拖延。
(一)改變我國行政訴訟法上對受案范圍的立法方式，應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定的立法模式，即對可訴行為予以概括式的規(guī)定，而對不可訴行為予以明確的列舉式規(guī)定。同時，立足于我國當(dāng)今的發(fā)展現(xiàn)狀，隨著行政方式與手段愈加地豐富，因此也應(yīng)該將行政裁決、行政確認(rèn)等數(shù)量較為龐大的行政行為和行政合同等新型的執(zhí)法方式通過概括式的立法模式納入到司法救濟(jì)的范圍內(nèi)。這樣，既可以明確行政訴訟的目的，以保證沒有被列舉出的行政行為不會因?yàn)榱⒎夹g(shù)和立法者的主觀因素等原因而被排除在受案范圍之外，又可以最大限度的實(shí)現(xiàn)對相對人合法權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)。
(二)將界定起訴權(quán)的界限由“具體行政行為”變更為“行政爭議”，完善《行政訴訟法》用詞的準(zhǔn)確性，取消對非法抽象行政行為不能直接進(jìn)行司法審查的限制，并且將不作為行為、事實(shí)行為等囊括進(jìn)來。然而在抽象行政行為中，行政法規(guī)和規(guī)章是被憲法和有關(guān)組織法所確認(rèn)具有法源性質(zhì)的行政立法，因此對于這兩類抽象行政行為的審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的規(guī)定交由全國人大常務(wù)委員會進(jìn)行。所以對于范圍廣泛和數(shù)量龐大的抽象行政行為的納入只是有限的納入，只能將規(guī)章以下的直接影響相對人的規(guī)范性文件納入受案范圍。這樣一來，對于非行政立法的抽象行政行為在保持現(xiàn)行的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體制的基礎(chǔ)上，還可以接受司法審查，使我國國家機(jī)關(guān)間的相互制約、監(jiān)督的機(jī)制更加完善。
(三)由于科學(xué)發(fā)展觀“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的要求，現(xiàn)有的保護(hù)范圍框架己經(jīng)不敷使用，對于合法權(quán)益的保護(hù)應(yīng)不僅僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)繼而擴(kuò)大到教育權(quán)、選舉權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、相鄰權(quán)等其他合法權(quán)益“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法律權(quán)利的核心要素。公民在行政領(lǐng)域內(nèi)所享有和可能被侵害的合法權(quán)益絕不只有人產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)權(quán)兩項(xiàng)，如此一來，將行政司法救濟(jì)限制于這兩項(xiàng)權(quán)利之內(nèi)未免不符合法治的基本原則。雖然目前法院在審理案件中，己經(jīng)對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)做出了擴(kuò)張性解釋，將勞動權(quán)、受教育權(quán)等納入了司法保護(hù)的權(quán)益范圍之內(nèi)，但由于在立法上并無明確的規(guī)定，使得更多的合法權(quán)益仍舊無法得到有效地救濟(jì)。因此在對受案范圍進(jìn)行修改時，應(yīng)當(dāng)明確只要侵害行政相對人的合法權(quán)益的行為，都應(yīng)當(dāng)被列入到行政訴訟的范圍去。
總體來說，雖然行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大己是大勢所趨，但是也不能無所顧忌的無限擴(kuò)大。行政權(quán)與司法權(quán)畢竟分屬兩個不同的國家權(quán)力，一方面，將所有的行政爭議統(tǒng)統(tǒng)納入司法救濟(jì)范圍會大大加重法院的工作負(fù)擔(dān)，造成案件審理效率過低，并不利于對相對人權(quán)益的維護(hù):另一方面，一部分行政行為帶有典型的主權(quán)特色(例如國防、外交等政治行為)，法院審理有可能造成國家機(jī)密的泄露。再加上許多行政行為所具有的專業(yè)性和及時性，將這些案件交由司法審查往往并沒有行政內(nèi)部進(jìn)行處理來的快捷和便利。
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