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實施農(nóng)村義務(wù)教育券,提高教育經(jīng)費使用效率論文
論文關(guān)鍵詞：義務(wù)教育 農(nóng)村 均衡發(fā)展 教育券
論文摘要：源于美國的教育券制度能否在中國找到適合其生存的土壤，學者們從不同角度對教育券在中國的推行進行了廣泛而深入的研究。本文將從我國農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投資改革面臨的問題出發(fā)，試圖解決目前義務(wù)教育不均衡發(fā)展的問題，探討在農(nóng)村實施義務(wù)教育券的可行性。
一、我國農(nóng)村義務(wù)教育投資體制改革的現(xiàn)狀及困境
（一）農(nóng)村義務(wù)教育投資體制改革現(xiàn)狀
我國農(nóng)村義務(wù)教育投資體制的變革大致經(jīng)歷了1986 年以前的中央財政負責、1986 年-2001 年的地方各級政府分級負責、“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”及2001 年后“以縣為主”的三個階段。1986 年以前，在中央集中統(tǒng)一的財政管理體制下，義務(wù)教育經(jīng)費都是由中央財政負責；或者由中央按地方需要切塊單列，下?lián)芙o地方，再由地方財政根據(jù)實際情況安排。從1986年起在各級政府之間則實行的是“在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務(wù)教育投資體制。這種體制使義務(wù)教育重心下移到鄉(xiāng)村，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入項目有限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以保證義務(wù)教育經(jīng)費投入。從2001 年起，我國開始實行“在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的義務(wù)教育財政管理體制，將義務(wù)教育的重心上移到縣級政府。稅費改革后，農(nóng)村教育事業(yè)費附加和農(nóng)村教育集資被取消，農(nóng)村每年的教育經(jīng)費來源有所減少，導致本來就緊張的農(nóng)村義務(wù)教育財政雪上加霜，給義務(wù)教育帶來諸多問題。[1]當前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入的基本特征體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的籌措實行“多渠道籌資”的辦法，即經(jīng)費來源是多元化的，既有財政性的經(jīng)費，又有非財政性的經(jīng)費。二是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在各級政府間的分擔采取“以縣為主”的方式。教育部在2009年的工作要點中提出“大力辦好農(nóng)村義務(wù)教育，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”，指出進一步健全義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，落實在全國城鄉(xiāng)實行免費義務(wù)教育的各項政策。正在研究制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》把促進教育公平作為我國基本教育國策。由此可以看出國家高度重視對農(nóng)村地區(qū)，特別是薄弱地區(qū)義務(wù)教育的扶持。
�。ǘ┊斍稗r(nóng)村義務(wù)教育投資體制面臨的困境
農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨諸多困難，隨著政府的努力加大了對農(nóng)村地區(qū)教育的投入，基本上普及了農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育，但目前存在的主要問題是面對我國城鄉(xiāng)差異大的實情怎樣加大對薄弱地區(qū)薄弱學校的投入，以期達到義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標。
1、城鄉(xiāng)差異大，教育發(fā)展不均衡
城鄉(xiāng)之間在教育上的差距是有目共睹的，近年來出現(xiàn)了逐漸擴大的趨勢。城市義務(wù)教育總體質(zhì)量高，教學設(shè)施完備、教師教學水平高，很多地方達到小班化教學。而農(nóng)村地區(qū)，特別是經(jīng)濟不發(fā)達省市，教學設(shè)施破舊、老化、不齊備，很多學校為減少教育成本，每個班安排七八十人，這樣擁擠的教室、這樣多的學生數(shù)，再加上教師的專業(yè)水平不高，教育質(zhì)量可想而知。
2、經(jīng)費得不到科學合理使用，產(chǎn)出效益不高
部分地區(qū)教育經(jīng)費扣壓、擠占、甚至挪用現(xiàn)象的存在，義務(wù)教育經(jīng)費沒有得到科學合理的使用，這一問題嚴重制約了義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。有的地方不得不通過增加集資或收費來籌措辦學經(jīng)費，甚至出現(xiàn)了“亂集資”和“亂收費”等惡劣現(xiàn)象，這些直接導致了農(nóng)村地區(qū)留不住人才，教師隊伍整體水平不高。義務(wù)教育公共投資一方面資金短缺，另一方面有限的公共資金并未被有效使用。如不解決經(jīng)費使用的問題，僅通過增加微薄的教育經(jīng)費來改善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量的想法還是相當單純的。
3、政府公共經(jīng)費總量不足，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度不夠
我國政府近年來逐步加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入力度，特別是今年初政府提出把教育公平當作一項基本國策，以及實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一系列設(shè)想。但是還存在政府公共經(jīng)費不足、轉(zhuǎn)移支付力度不夠、缺乏嚴格的規(guī)范制度等問題�，F(xiàn)在雖然中央政府已經(jīng)制定了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付幾乎全部用于解決人員的工資問題，沒有明確用于教育運轉(zhuǎn)和建設(shè)的份額。專項轉(zhuǎn)移支付主要是危房改造專項轉(zhuǎn)移支付，而且專項轉(zhuǎn)移支付的份額很小在縣鄉(xiāng)財政困難的情況下很難資金配套。[2]
4、農(nóng)村義務(wù)教育可持續(xù)發(fā)展后勁不足
教育的發(fā)展不能維持在原有的水平，應(yīng)體現(xiàn)為質(zhì)量的提高和規(guī)模的擴大。目前，中央和省對義務(wù)教育提出了一系列新目標。義務(wù)教育發(fā)展的任務(wù)很重，縣鄉(xiāng)財政卻不能有效增長，勢必影響義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。首先，師資隊伍建設(shè)問題�，F(xiàn)在農(nóng)村已逐步取消了民辦教師，但代課教師仍然普遍存在。其次，硬件建設(shè)亟待加強。實驗室、資料室建設(shè)需要大量資金投入，信息技術(shù)教育在部分農(nóng)村中小學還是空白，農(nóng)村教育投入不足，直接影響了農(nóng)村教育硬件的建設(shè)，使農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展缺乏后勁。
二、農(nóng)村義務(wù)教育投資改革的出路與教育券制度
�。ㄒ唬┺r(nóng)村義務(wù)教育投資改革的出路
目前我國農(nóng)村義務(wù)教育投資改革的出路，筆者認為是如何科學有效地使用教育經(jīng)費，使有限的教育經(jīng)費得到更大的產(chǎn)出效益。我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高，還不能在短期內(nèi)從根本上解決教育經(jīng)費短缺的問題。那么，當務(wù)之急是增加經(jīng)費使用效益，科學合理地使用有限的經(jīng)費，這樣才可以在加大投資力度的基礎(chǔ)上合理有效地使用教育經(jīng)費，并從根本上改變農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育狀況，提高義務(wù)教育質(zhì)量，以達到我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標。根據(jù)上述分析可知在廣大農(nóng)村地區(qū)，教育經(jīng)費被扣壓、擠占、挪用等現(xiàn)象的依然存在，我們只有通過改變教育經(jīng)費撥款的模式，才能更好地解決這類問題。為此，我們可以分析是否可以在農(nóng)村地區(qū)引入源于美國教育券制度。
�。ǘ┙逃贫鹊暮x及其在我國的實踐
1955 年，美國當代著名經(jīng)濟學家、芝加哥大學教授、諾貝爾獎獲得者米·弗里德曼在其《政府在教育中的作用》一文中提出了后來引起極大爭議的教育券理論(該文后來被收入1962 年出版的《資本主義與自由》一書中) 。教育( Education voucher ，又譯教育憑證；另有School voucher，常譯為學券制)，是在教育領(lǐng)域中試行的一種代幣券。教育券理論的基本觀點是：政府改變對公立學校的直接補助的教育投入方式，而是由政府把經(jīng)過預算的教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券(教育券) 直接發(fā)給學生，學生憑券自主選擇公立學校或私立學校就讀，而不受學區(qū)的限制。學校則以收集到的教育券向政府有關(guān)部門兌換與券值等額的教育經(jīng)費，以支付辦學費用。[3]繼米·弗里德曼后，英國的皮科克和懷曼等也提出了類似觀點。教育券制度的真正意義在于使學生(家長) 真正成為教育的自主消費者，使學校和教師真正成為教育的自主生產(chǎn)者，通過建立統(tǒng)一的教育市場，打破國家對教育的行政壟斷和公私立學校之間的制度分割，促進學校之間的公平競爭、優(yōu)勝劣汰，從而確保國民教育權(quán)，全面提高教育質(zhì)量和效益。[4]
2001年夏天，浙江省長興縣政府為了緩解高中入學高峰的壓力，鼓勵部分學生進入民辦高中或職業(yè)高中就讀，決定借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，引入教育券制度，以教育券的形式對就讀民辦高中和職業(yè)高中的新生予以一定數(shù)額的定向經(jīng)費補貼。通過這種形式，既在經(jīng)費上扶持了民辦高中，也在一定程度上調(diào)節(jié)了過于集中的普通高中生源流向。2002年，長興縣政府又把教育券制度扶持民辦教育和職業(yè)教育的功能擴展到了扶持貧困學生的范疇。長興縣實施了教育券制度后，職教招生有了較大改觀，普職教得到了協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)有民辦學校的辦學規(guī)模不斷擴大，貧困學生得到了政府的資助，入學有了保障，體現(xiàn)了政府對弱勢群體學生的關(guān)懷。
三、在農(nóng)村實施義務(wù)教育券的意義
當前我國加大了對農(nóng)村地區(qū)教育的投入力度，但如果不合理地使用這些經(jīng)費，將改變不了根本的問題，現(xiàn)在我國教育不是數(shù)量問題，關(guān)鍵在教育質(zhì)量上。在這樣的情況下，實施教育券制度將使農(nóng)村地區(qū)的教育狀況得到改善。
1、改變政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入方式，突出效率
效率原本是個經(jīng)濟學概念，意指投入與產(chǎn)出之比，以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出被稱為有效率，反之是無效率或低效率。將效率的概念引入到政府農(nóng)村義務(wù)教育投入問題，就是要通過投入方式改革，使得有限的教育經(jīng)費得到科學合理的使用，以達到最高效益。長期以來，我國實行著與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政主導型的教育資源配置模式。辦學經(jīng)費主要依賴于財政撥款，由政府部門按照計劃( 預算)的要求采取行政調(diào)撥的方式來完成。[7]這種帶有強烈行政色彩的教育資金配置模式，導致了義務(wù)教育資源的閑置與緊缺并存、總體效益低下，發(fā)展嚴重不均衡。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，行政主導型的教育資源配置模式的弊端越來越明顯。因此，這種模式理所當然應(yīng)該被以市場機制為基礎(chǔ)的新型的政府農(nóng)村義務(wù)教育投入模式所取代，教育券制度正是適應(yīng)這一要求的新形式。在這一制度下政府將投入的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費轉(zhuǎn)化成教育券發(fā)放給相關(guān)學生，通過學生對學校的選擇，實現(xiàn)教育經(jīng)費和相關(guān)教育資源在學校間的分配。在這種條件下，哪個學校的辦學特色突出、培養(yǎng)的人才適合社會發(fā)展要求，哪個學校才能夠吸引更多的學生去就讀，于是中小學校在發(fā)展動力的驅(qū)使下，就會更加關(guān)注教學質(zhì)量，這樣提高了政府職業(yè)教育投入的使用效率。
2、擴大貧困學生的教育選擇權(quán)，實現(xiàn)教育公平[8]
在應(yīng)接受教育的群體中，有一部分兒童由于稟賦、貧困等因素而處于弱勢地位，他們依靠自己的能力很難平等地占有教育資源，獲得受教育的機會。在這種情況下，需要政府采取一定的措施使每個兒童享有受教育的機會，實現(xiàn)教育的公平。向這一部分學生發(fā)放教育券，補償他們在占有教育資源上的不足，體現(xiàn)的教育公平的權(quán)利。同時，允許持有教育券的學生在一定范圍內(nèi)選擇他們需要的學校接受教育，在學校群體內(nèi)部引入市場競爭機制，通過制定公平的規(guī)則實現(xiàn)教育的效率公平。
3、引入競爭機制，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量
教育券制度的實質(zhì)就是通過學生持券擇校而增強學校的競爭，達到提高學校教育質(zhì)量的目的。通過實施義務(wù)教育券制度，廢除公立學校享有固定生源、固定經(jīng)費的特權(quán)，迫使公立學校進行改革以提高教育質(zhì)量和效率，以吸引生源和獲得辦學經(jīng)費，同時扶持了薄弱學校的辦學。[4]同時，也廢除了私立學校(我國稱之為民辦學校) 高昂收費的特權(quán)，迫使他們放下身價，追求卓越，以吸引生源和獲得政府資金資助。通過實施教育券制度，使受教育者在一定程度上有了選擇學校的主動權(quán)，學校處于政府行政部門和受教育者的監(jiān)督之下，有利于加大學校之間的競爭，促進學校改善辦學條件，提高教育質(zhì)量。
4、保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，能在異地獲得同質(zhì)義務(wù)教育
近些年來，外流務(wù)工的農(nóng)民子女讀書問題越來越多受到各級政府和社會的關(guān)注。以前我國實行的是就近入學的原則，禁止流動。近來政府《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，明確規(guī)定，進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府要負責進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作。然而，流入地政府義務(wù)教育經(jīng)費僅夠維持本地區(qū)兒童入學，若再接收外來農(nóng)民工子女，政府又不增加教育經(jīng)費，公辦學校是難以承受的。基于種種原因和現(xiàn)狀，筆者認為，實施農(nóng)村義務(wù)教育券可以很好地解決這一問題。政府按農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學生數(shù)發(fā)放教育券，每個學生均能得到一張教育券，學校按收到的教育券向政府足額兌換成教育經(jīng)費。這樣流入地政府不會擔心這些孩子會分擔當?shù)氐慕逃?jīng)費，可以用券向政府兌換等值的經(jīng)費。
四、推進我國實施農(nóng)村義務(wù)教育券的構(gòu)想
筆者認為，教育券雖然不一定能在全國推展開，成為一種普遍使用的模式，但在現(xiàn)階段的中國，盡管政府加大了對義務(wù)教育的投資力度，但教育經(jīng)費依然不足，這種情況下，我們的更現(xiàn)實的態(tài)度應(yīng)該是：在既有的經(jīng)費盤子中，使有限的經(jīng)費產(chǎn)出更高的效率（即沒有額外增加經(jīng)費），那么，使用教育券，通過提高經(jīng)費的使用效率來彌補經(jīng)費的不足。具體的模式和實施前的準備工作如下：
（一）模式的選擇
在借鑒教育券制度實現(xiàn)政府農(nóng)村義務(wù)教育投入方式改革時，我們面臨的首要問題就是模式的選擇問題。到底是選擇弗里德曼式的自由市場競爭模式的教育券，還是詹克斯的社會政策調(diào)節(jié)模式的教育券呢? 自由市場競爭的教育券模式可以最大限度地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，提高資源的使用效率，但是不能解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的教育公平問題；社會政策調(diào)節(jié)的教育券模式，在一定程度上可以解決公平問題，但是由于這種模式要求對不同家庭條件的學生給予不同的對待，在教育券接受對象確定中強調(diào)政府的作用，可能又會重新帶來政府的過多的干涉和低效率，從而違背了設(shè)置教育券的初衷。
國內(nèi)外的教育券實踐表明，兩種模式各有優(yōu)點也各自存在著一些不足之處。所以筆者認為，我們應(yīng)該綜合兩種教育券模式，即采取一種社會政策調(diào)節(jié)為主市場競爭為輔的混合型教育券模式，因為義務(wù)教育不是私人產(chǎn)品，不能完全按照市場模式，而要體現(xiàn)教育公平。先按照一定的標準面向所有的受教育者發(fā)放統(tǒng)一的教育券，然后再根據(jù)個別情況給予具有助貧性質(zhì)的教育券，這樣主要解決了不懂地區(qū)之間、不同學校之間的公平問題，向經(jīng)濟相對落后地區(qū)、實力相對薄弱學校傾斜，即加大對他們的資助力度。
�。ǘ┹o助措施
1、轉(zhuǎn)變政府角色，轉(zhuǎn)變社會公眾觀念
教育券制度使政府不再在教育經(jīng)費運作中居于絕對中心的地位，只負責從稅收中按律發(fā)券，足額兌換，也即政府不但不能從經(jīng)濟上制約學校，還要承擔國民受教育的經(jīng)濟責任與義務(wù)。將經(jīng)費控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給學生，這肯定會給目前的政府帶來權(quán)力轉(zhuǎn)讓的陣痛。政府是否愿意讓出這個權(quán)力，是否愿意接受監(jiān)督，調(diào)整心態(tài)，正確進行角色定位，做改革的促進派是關(guān)鍵所在。
“教育券”在我國還是一項正處于嘗試中的新生事物，一般人不了解它的真正意義，因此要與家長、學校、社會溝通，就我國實行“教育券”政策的理由、意義和對教育事業(yè)未來的影響等方面達成廣泛共識。特別要引導家長正確使用“教育券”，為子女負責任地擇校。對于家長來說，實行“教育券”政策的重要意義在于賦予他們公正的代理學生選擇教育機會的權(quán)利，這需要家長有著較好的教育素質(zhì)，否則“教育券”政策將效果不佳。
2、調(diào)整資源，平衡差異，創(chuàng)造公平競爭的前提條件
在我國，城市與農(nóng)村之間、地區(qū)之間、學校之間的教育條件差異十分明顯，幾乎每一地(社) 區(qū)的學校都形成了“金字塔”式的格局。而教育券制度的實施的目的就是引發(fā)學校間的競爭，在公共教育資源配置嚴重失衡的情況下，教育券制度的實施會誘發(fā)畸形競爭。學生必然紛紛涌向優(yōu)質(zhì)學校，形成“馬太效應(yīng)”，使相對薄弱的學校一開始就處于競爭的被動地位，甚至將少部分學校推向關(guān)門的危險境地，引發(fā)矛盾。因此，在教育券制度實施之前，政府有責任調(diào)整資源，尤其是要在同一地(社) 區(qū)內(nèi)，加大對薄弱學校的投入力度，在一定范圍內(nèi)和一定程度上平衡學校間的差異，為教育券制度實施后的公平競爭創(chuàng)造條件。
3、打破現(xiàn)有師資格局，加強流動，定期培訓
實施教育券制度，首先就要使得各個學校在同一起跑線上。而一所學校教學質(zhì)量的好壞主要取決于該校教師教學水平。目前狀況是大部分優(yōu)秀教師被調(diào)到相對好的學校，這樣下去，好的學校也越來越好，差點學校越來越差，而我國現(xiàn)行的是就近入學原則，驗證嚴重不公平。為此，要打破這一現(xiàn)狀，就必須在教師流動的問題上尋找著眼點。首先要打破原有的教師分布格局，對愿意到鄉(xiāng)下執(zhí)教的教師加以鼓勵，并且直接體現(xiàn)在工資上。另外，在農(nóng)村地區(qū)教學成績出色的，按一定的規(guī)則分不同的名師等級，另加獎金。這樣可以引導部分優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)下執(zhí)教。另外，定期對教師進培訓，由縣級政府與著名師范大學合作，邀請大學的教授、各地名師對他們進行指導，提高目前農(nóng)村教師的教育教學水平，促進他們的專業(yè)發(fā)展。
4、省級政府撥款，負責教育人員經(jīng)費，扶持薄弱學校的教學設(shè)施建設(shè)
我們知道，目前我國農(nóng)村義務(wù)教育的不均衡現(xiàn)狀是地區(qū)發(fā)展不均衡，地區(qū)內(nèi)學校之間發(fā)展不均衡。很多學者根據(jù)以往“以縣為主”的義務(wù)教育投資體制出現(xiàn)的問題，已經(jīng)論述并達成一致觀點，即義務(wù)教育的投資主體應(yīng)提升至國家、由省級政府承擔。首先省級政府要負擔全體教師的人員經(jīng)費，這樣利于縮小城鄉(xiāng)之間教師工資的差異，有利于農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。其次，要縮小城鄉(xiāng)之間的差距，政府還必須扶持薄弱學校，另開資金留作薄弱學校的教學設(shè)施建設(shè)，如多媒體教室的建設(shè)、體育場地的建設(shè)、實驗室的建設(shè)等等。義務(wù)教育經(jīng)費要做到“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，使得經(jīng)費用的合理。
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Abstract：The education voucher system，originated from the United States，whether could find suitable soil for their survival in China or not.Scholars has done a certain extensive and in-depth research from different perspectives on education voucher in China.This article try to resolve the current problem of uneven development of compulsory education and explore the feasibility of coupons of implementing compulsory education in rural areas of China.
Key words：compulsory education；rural area；balanced development；Education voucher
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