試論國際環(huán)境治理發(fā)展趨勢及我國應對策略論文
1引言
20世紀50年代、60年代既是工業(yè)發(fā)展的時代，也是公害泛濫的年代，接踵而來的環(huán)境公害事件在震驚世界的同時，也動搖了人們對地球肆意破壞的信念，迫使人們不得不反省，人類究竟應該怎樣對待自然環(huán)境，怎樣對待地球。
20世紀60年代，羅馬俱樂部首先提出了“全球問題的概念”，并把對這一問題的研究稱作：“人類困境研究”。羅馬俱樂部提交給世界的第一個報告《增長的極限》把全球問題歸結為五大問題：世界人口問題、糧食問題、工業(yè)增長問題、環(huán)境污染問題、不可再生資源的消耗問題。這五大問題都涉及生態(tài)環(huán)境。全球環(huán)境問題的嚴峻性使國際環(huán)境治理提上了日程。
國際環(huán)境治理體系的建立與發(fā)展1972年6月，來自113個國家的代表在斯德哥爾摩舉行了聯(lián)合國人類環(huán)境會議。這是國際社會第一次試圖在全球層面解決環(huán)境和發(fā)展之間的問題，會議通過了環(huán)境問題的第一個全球行動計劃《斯德哥爾摩行動計劃》。此次會議的一個重要成果是要求聯(lián)合國建立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。隨后，聯(lián)合國大會通過2997號決議，1973年1月正式成立聯(lián)合國在環(huán)境治理領域的核心機構——聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(以下簡稱“環(huán)境規(guī)劃署”)，總部設在肯尼亞首都內(nèi)羅畢。作為環(huán)境問題的全球政府間決策組織，環(huán)境規(guī)劃署的主要作用是提供權威的環(huán)境評估、監(jiān)測和信息，制定全球和區(qū)域環(huán)境協(xié)定，推動各國政府的環(huán)境行動和協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各機構在環(huán)境領域的協(xié)調(diào)行動。為確保各項工作方案的落實，在環(huán)境規(guī)劃署設立由各國自愿捐款的環(huán)境基金作為開展工作的主要資金渠道。至此，國際環(huán)境治理體系開始建立。
環(huán)境規(guī)劃署自成立以來，在國際環(huán)境治理方面發(fā)揮了重要作用，特別是在審查評估全球環(huán)境狀況和多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面。1995年環(huán)境規(guī)劃署理事會第十八次會議決定由環(huán)境規(guī)劃署組織編寫世界環(huán)境狀況的綜合報告，即《全球環(huán)境展望報告》，報告以五年為一個編寫周期。截至目前，環(huán)境規(guī)劃署已面向全球發(fā)布了5期全球環(huán)境展望報告，這一報告已成為國際環(huán)境領域的權威報告，為國際社會采取全球環(huán)境保護行動和各國政府制定環(huán)境政策提供了有價值的參考。在多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展方面，環(huán)境規(guī)劃署開啟政府間談判進程，先后制定了“13個區(qū)域海行動計劃”、《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃》《生物多樣性公約》《保護臭氧層維也納公約》及其《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等一系列具有重大國際影響力的國際環(huán)境公約與協(xié)定。
在環(huán)境規(guī)劃署致力于開展行動應對全球環(huán)境挑戰(zhàn)的同時，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)外也逐漸派生出一個復雜、縱橫交錯的國際環(huán)境治理結構。在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，1992年聯(lián)大通過決議，成立可持續(xù)發(fā)展委員會，審查環(huán)境與發(fā)展目標的實施進展情況。其他聯(lián)合國機構和專門機構在其工作方案中也包含諸多環(huán)境議程，如聯(lián)合國糧農(nóng)組織的工作內(nèi)容包括土壤管理和植被保護，世界衛(wèi)生組織工作內(nèi)容包含環(huán)境與健康，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織對工業(yè)與環(huán)境負有職責,世界銀行則通過它掌握的大量財政資源在保護環(huán)境和促進可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。一些聯(lián)合國系統(tǒng)外的區(qū)域組織和國家集團通過自己的決策機制，制定環(huán)境方案。
此外，一些區(qū)域金融機構，如各區(qū)域開發(fā)銀行也從事與環(huán)境相關的金融行動。眾多機構參與國際環(huán)境治理進程推動環(huán)境問題受到更大的關注和重視，并使環(huán)境事務更好地融入經(jīng)濟和社會活動。然而，因缺乏強有力的領導者對全球環(huán)境事務進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，國際環(huán)境治理體系呈現(xiàn)零散無序狀態(tài)。這種狀態(tài)直接導致一些多邊環(huán)境協(xié)定不愿與其他協(xié)定合作，不愿分享或讓出它們視為其領地的部分，不注重國家報告的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一些機構為其自身的優(yōu)先事項爭奪原本已經(jīng)非常有限的資金和政治承諾，他們實施的環(huán)境治理項目往往出現(xiàn)重復投資、重復建設。
雖然聯(lián)合國大會于1997年通過《關于環(huán)境規(guī)劃署職能和授權的內(nèi)羅畢宣言》，并明確規(guī)定，環(huán)境規(guī)劃署是“環(huán)境領域的主要聯(lián)合國機構”，其作用是“首要的全球環(huán)境權威，負責確定全球環(huán)境議程，促進統(tǒng)一執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境事務，并作為全球環(huán)境的權威維護者”。但環(huán)境規(guī)劃署在設立之初就被定位為聯(lián)合國的一項環(huán)境方案，具有法律地位的參與國家只有58個，受聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會監(jiān)管，不能直接向聯(lián)大報告，這直接決定了它在聯(lián)合國系統(tǒng)的政治、法律地位遠低于其他聯(lián)合國專門機構。環(huán)境規(guī)劃署的資金主渠道是聯(lián)合國常規(guī)預算撥款及環(huán)境基金，因其不是專門機構且會員國有限，因此獲得聯(lián)合國常規(guī)預算比例也遠低于其他專門機構。而環(huán)境基金為各國自愿性捐款，資金具有很大的不確定性。因此，環(huán)境規(guī)劃署在國際環(huán)境治理中難以真正實現(xiàn)聯(lián)大賦予的權力，發(fā)揮主導作用。正是在這一背景下，2000年,環(huán)境規(guī)劃署理事會第十次特別會議暨第一次全球部長級環(huán)境論壇通過了《馬爾默宣言》，該宣言指出，各國部長極為關切地注意到，環(huán)境狀況持續(xù)不斷惡化、自然資源基礎不斷受到削弱、所做承諾與實際行動之間差距巨大、還遠不能把環(huán)境因素納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策主流中、各項多邊環(huán)境協(xié)定的實施遇到各種挑戰(zhàn)。由于各國政府均認為當前的治理結構不能滿足環(huán)境議程的需要，因此決定授權環(huán)境規(guī)劃署開啟國際環(huán)境治理的改革進程。
2國際環(huán)境治理體系的改革
對于國際環(huán)境治理體系的改革，國際社會趨于一致的觀點是加強國際環(huán)境治理機構，也就是加強環(huán)境規(guī)劃署的地位和作用，增強其權威性，并確保國際環(huán)境治理具有更充足、更可靠、更可預見的供資。但是在具體落實條款上，由于利益訴求不同，各方的立場可謂涇渭分明。
歐盟和北歐國家作為全球環(huán)境議程的積極推動者，在談判伊始就強力推動將環(huán)境規(guī)劃署升格為聯(lián)合國環(huán)境組織，實行普遍會員制，即聯(lián)合國所有成員國均為環(huán)境規(guī)劃署會員國。美國秉承其一貫希望弱化聯(lián)合國影響力的立場，并出于對可能會大幅增加捐款的擔憂，聯(lián)合日本、加拿大、澳大利亞等國，明確不支持環(huán)境規(guī)劃署升格，并對普遍會員制表示質疑。
在發(fā)展中國家陣營中，非洲集團及最不發(fā)達國家集團因其經(jīng)濟發(fā)展水平落后，是大多數(shù)國際環(huán)境問題的受害方，因此寄望于嚴格的國際環(huán)境治理體系幫助他們防止外來環(huán)境污染對其造成影響，他們明確支持環(huán)境規(guī)劃署升格為聯(lián)合國環(huán)境組織。而發(fā)展中大國，如中國、印度、巴西等正處于經(jīng)濟高速發(fā)展階段，不希望太多國際環(huán)境規(guī)則制約本國發(fā)展進程，擔心環(huán)境規(guī)劃署升格會過于強調(diào)可持續(xù)發(fā)展三大支柱中環(huán)境的地位，因此明確不支持環(huán)境規(guī)劃署升格。
在此立場背景下，從2001年開始到2010年，國際社會關于國際環(huán)境治理改革的磋商持續(xù)了十年，最終形成了改革方案，明確加強國際環(huán)境治理體系的六大功能，即加強科學與政策的聯(lián)系;制定聯(lián)合國系統(tǒng)的環(huán)境戰(zhàn)略;鼓勵多邊環(huán)境公約整合;在全球環(huán)境政策制定和資金機制方面建立強有力的聯(lián)系;制定聯(lián)合國系統(tǒng)的環(huán)境能力建設框架;通過設立環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域辦公室，加強區(qū)域水平的戰(zhàn)略參與滿足國家需求。這一改革方案獲得2011年環(huán)境規(guī)劃署第26屆理事會會議的通過，并提交“里約+20”峰會籌辦委員會。
國際環(huán)境治理體系的未來發(fā)展趨勢2014年6月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合國環(huán)境大會首屆會議在肯尼亞環(huán)境規(guī)劃署總部召開。會議的主要目標和任務是落實“里約+20”峰會成果文件中關于提升和加強環(huán)境規(guī)劃署的相關要求，討論環(huán)境規(guī)劃署理事會更名后議事規(guī)則的修改。
為落實“里約+20”峰會成果文件中對環(huán)境規(guī)劃署“推動科學與政策的牢固銜接”的要求，環(huán)境規(guī)劃署在首屆大會召開之前就開始籌備搭建“環(huán)境規(guī)劃署在線”這一實時云存儲大數(shù)據(jù)平臺，希望這一平臺運轉成熟后，未來各國、各區(qū)域乃至全球層面主要環(huán)境數(shù)據(jù)均可以從這一平臺上獲取，從而實現(xiàn)全球環(huán)境信息公開。在會上，環(huán)境規(guī)劃署積極推動大會就此通過決議，鼓勵各國政府、聯(lián)合國各機構等共同參與“環(huán)境規(guī)劃署在線”的發(fā)展，共享有質量保證的數(shù)據(jù)和信息資源，并要求環(huán)境規(guī)劃署擬定一項長期計劃發(fā)展和使用這一平臺。關于議事規(guī)則的修改，其核心是利益攸關方的'廣泛參與問題。歐盟、美國等發(fā)達國家及大多數(shù)發(fā)展中國家均明確要求擴大利益攸關方的參與權利，放低注冊審核門檻。環(huán)境規(guī)劃署為推動利益攸關方的廣泛參與，專門制定《利益攸關方參與政策》文件供大會審議通過。
在關于會議最終成果的討論中，各國的談判焦點集中在如何在文件中體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責任”原則，美國、歐盟等發(fā)達國家立場鮮明，強烈反對在文件中體現(xiàn)“共同但有區(qū)別責任”原則，發(fā)展中國家特別是發(fā)展中大國則堅決要求納入這一原則。經(jīng)各方妥協(xié)，大會最終形成的成果文件重申了里約原則中的所有環(huán)境與發(fā)展原則(其中包括共同但有區(qū)別責任原則)。
環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合國環(huán)境大會首屆會議的召開及所達成的成果，一方面如聯(lián)合國秘書長潘基文在大會閉幕式講話中所言，“環(huán)境問題已經(jīng)與安全、貿(mào)易、經(jīng)濟、衛(wèi)生等議題一樣，站在了全球議事日程的中心”。另一方面，從焦點議題談判中各方所展示的立場也昭示了未來國際環(huán)境治理的一些發(fā)展趨勢。以科學研究推動政治決策將會成為推動國際環(huán)境治理進程的有效手段。自政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布一系列報告有力推動全球氣候變化談判以來，國際社會越來越認識到以科學結論推動政治行動成為推動全球環(huán)境進程的一項有效手段。因此環(huán)境規(guī)劃署采取積極行動，推動在生物多樣性領域建立生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學政策平臺，建立環(huán)境規(guī)劃署在線平臺等。由此可以預見，在國際層面加強科學與政策的聯(lián)系，推動在國際政治博弈中加入科學籌碼勢必成為國際環(huán)境治理的一個發(fā)展趨勢。
3我國的應對之策
自改革開放以來，中國特色社會主義建設取得輝煌成就，綜合國力大幅增強，國際地位顯著提升，我國逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量。我國對國際事務的參與也由被動參與逐漸向積極主動參與轉變。為更加積極有效地參與國際環(huán)境治理進程，結合國際環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，提出以下幾條對策建議。加強國際合作，維護中國發(fā)展利益借力多邊環(huán)境平臺，加強南南環(huán)境合作，占領國際環(huán)境合作的道義制高點，維護我國發(fā)展利益。過去，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署這一多邊環(huán)境平臺下，我國通過設立信托基金、支持南南合作博覽會、組織中非環(huán)境部長對話等方式，充分發(fā)揮多邊平臺的杠桿作用，將我國南南環(huán)境合作成果在更高平臺、更廣范圍進行傳播，充分展示了我國負責任大國的形象。未來，我國應繼續(xù)借力這種多邊平臺的合作模式，加強南南環(huán)境合作，推動南南環(huán)境伙伴關系的建立，占領國際環(huán)境合作道義制高點，維護我國國際戰(zhàn)略利益。
3.1培養(yǎng)專家，建立智庫，深入?yún)⑴c國際環(huán)境治理
在國際環(huán)境談判中保持主動，深入?yún)⑴c國際環(huán)境治理進程,展現(xiàn)影響力和領導力的關鍵途徑之一是積極參與議程設定，多交各種提案，深度影響談判議題和方向。而提案的數(shù)量和質量直接取決于專家和智庫的研究水平。如果沒有前期的扎實研究，就不可能在國際環(huán)境談判中提出有價值的意見，發(fā)揮影響力就成為一句空話。因此，我國應著眼長遠，加大投入，培養(yǎng)儲備具有政治敏感性、與國際學術接軌的專家隊伍并建立一批環(huán)境領域智庫，為我國在環(huán)境領域獲得更大國際話語權提供科學助力。
3.2培育非政府組織力量，在多邊舞臺發(fā)揮作用
通過民間社會解讀我國政府政策、立場，對于爭取國際社會對我國的理解支持往往具有事半功倍的效果。我國應加強國內(nèi)非政府組織的能力建設，培養(yǎng)一批政策水平高、與國際接軌的非政府組織力量，在各個多邊場合積極發(fā)聲，呼應、支持政府立場。
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