公共決策中的公共利益的認定標(biāo)準(zhǔn)研究論文
我國學(xué)界對于公共利益的研究，其進路大致可分為實質(zhì)主義和程序主義兩種進路。前者主要以比例原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)雖然有助于公共利益涵義的進一步明確，但對于其所追求的確定的法律規(guī)則而言，仍然屬于對公共利益概念較為模糊的空泛的解釋; 后者嘗試建構(gòu)體現(xiàn)民主正當(dāng)性的立法程序與決策程序，通過程序制約來確定“公共利益”的內(nèi)容，但具體框架并不明確。本文則嘗試從具體案例的角度分析公共利益的認定標(biāo)準(zhǔn)。
一、以具體案例對于公共利益的分析
一審中，法院認定縣政府根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第58 條的規(guī)定，縣政府基于公共利益的需要，可以有償收回涉案土地使用權(quán)。但縣政府112 號通知決定按原抵償價有償收回其土地使用權(quán)，未考慮土地增值的因素，其收地行為顯然是不適當(dāng)?shù)�。縣政府在作出112 號通知前，沒有提出有償收回國有土地使用權(quán)的方案，并存在先決定收回后舉行聽證的情形，違反法定程序。
因此在本案中法院最終在案件審理中設(shè)計公共利益考慮了以下三個因素:一是實施行政行為的依據(jù)，主要是《土地管理法》第58 條，二是在作出決定前的程序是否違反法律規(guī)定，三是縣政府收回土地使用權(quán)時補償是否合理。最高法院在對本案的再審過程中也依然強調(diào)了這三個因素: 一是根據(jù)土地管理法第58 條第一款規(guī)定，縣政府為了公共利益需要有償收回涉案土地使用權(quán)，具有法定職權(quán)。二是縣政府在作出被訴112 號通知之前，未聽取當(dāng)事人的陳述和申辯意見，違反了國務(wù)院國發(fā)10 號《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的正當(dāng)程序原則。三是根據(jù)土地管理法第58條第二款規(guī)定，因公共利益需要使用土地收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。
在該案一審與再審過程都充分論證了行政機關(guān)基于公共利益的行政行為所要符合的要素，其中包括了形式性要素的考量，也包括了實質(zhì)性要素的考量。
二、以比例原則理論對該案的分析
比例原則是在公共利益研究中被學(xué)者提及較多的衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要包含三點: 適當(dāng)性、必要性、均衡性。在本案中適當(dāng)性表現(xiàn)為縣政府收回土地所有權(quán)的行為是否有法定依據(jù)，縣政府主要依據(jù)《土地管理法》第58 條第一款的規(guī)定，但有第58 條第一款的規(guī)定不夠證成縣政府的行政行為的合法性。
其次，依據(jù)比例原則還必須以必要性原則來衡量收回土地使用權(quán)是否是唯一手段，本案中由于土地使用證未注明土地使用用途，縣政府以土地閑置為由收回，收回與不收回的必要性應(yīng)該如何體現(xiàn)呢? 將土地收回進行再利用還是保持原狀，依照土地閑置理由的收回是否屬于必要手段無法論證。最后是比例原則的均衡性，縣政府不收回以及收回后的利益權(quán)衡，該案中縣政府收回的土地最初的成本價為80 萬元，最高人民法院再審中責(zé)令縣政府支付收回土地使用權(quán)補償款為135 萬元及同期銀行貸款利息，這其中有55 萬元的差價是否可以證明不符合狹義比例原則呢? 因此就存在狹義比例難以量化的問題。
綜上，我們認為在對縣政府的行政行為合法性審查中應(yīng)用比例原則是較為困難的，并且是無法解決現(xiàn)實問題的。
三、本文對于公共利益的界定
阿道夫·默克教授早在1919 年發(fā)表的《國家目的及公共利益》一文時就認為，惟有用“法律形式”表現(xiàn)出來的.國家目的才屬于公共利益，只有將國家目的予以“法制化”，才完成承認其為公益的過程。通過對于案例的分析可知，首先公共利益的界定是司法機關(guān)的審查過程，以司法審查行政行為合法性的過程中實現(xiàn)公共利益的準(zhǔn)確界定; 其次公共利益的界定不僅是形式與實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，也是實體與程序的統(tǒng)一。
例如，《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的列舉是解決房屋拆遷過程中的適當(dāng)性問題，第8條明確列舉的五種可以征收房屋的具體情形其實就是公共利益涵義的具體類型。從學(xué)理上分析，這五種類型的設(shè)置實際上是根據(jù)可以房屋征收的具體原因，將房屋征收活動中的“公共利益”涵義具體劃分為: 國防外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)需要、舊城區(qū)改建的需要五種情形。
通過形象化的類型描述，房屋征收活動中的公共利益涵義得以進一步明確，從而實現(xiàn)對公共利益的適當(dāng)性內(nèi)容的填充�，F(xiàn)行法律中涉及公共利益的條款很多，大多數(shù)沒有明確具體規(guī)定，但有的還對“公共利益”的范圍作了一些具體界定。例如《土地管理法》第58 條、《城市房地產(chǎn)管理法》第24 條、《公益事業(yè)捐贈法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》第3 條、《信托法》第60 條。當(dāng)然實踐中，公共利益涉及的領(lǐng)域和范圍遠遠不止這些具體的類型，但是滿足這一形式標(biāo)準(zhǔn)是司法機關(guān)審查行政行為合法性的要件，再次審查也可以解決是否有其他條款可供適用的問題。
因此，立法控制是公共利益實現(xiàn)的前提。有必要通過立法機關(guān)的立法行為，對公共利益規(guī)范作出具體規(guī)定，從而引導(dǎo)行政機關(guān)和司法機關(guān)正確理解公共利益行為。具有造法性質(zhì)的活動應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由立法機關(guān)來完成，公共利益的形式性標(biāo)準(zhǔn)就是一項由立法機關(guān)完成的任務(wù)。
也有學(xué)者認為僅通過立法模式的選擇就解決了公共利益的問題，但筆者認為經(jīng)過形式考察的公共利益遠遠沒有達到涵義明確、清晰的程度，文中的案例就是一個例證，公共利益條款只是為其在某一領(lǐng)域提供了初步的法律原則。并且在現(xiàn)行法律中大多數(shù)沒有具體規(guī)定。行政機關(guān)實施行政行為必須首先具有公共利益條款的形式要素。
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