社會(huì)福利發(fā)展診斷及其政策改進(jìn)論文
摘要：雖然我國社會(huì)福利建設(shè)在增速和規(guī)模方面成績斐然，但是在質(zhì)量及其體系結(jié)構(gòu)方面還存在不少問題，總體福利水平和普惠化程度不高。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持福利增速與福利質(zhì)量并重、福利規(guī)模與福利結(jié)構(gòu)并重，走內(nèi)涵式福利發(fā)展之路，繼續(xù)擴(kuò)大福利開支及福利規(guī)模，提高福利標(biāo)準(zhǔn)以及民生保障能力，加快推動(dòng)社會(huì)福利體系從“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞：社會(huì)福利 發(fā)展診斷 政策改進(jìn) 民生保障
The Diagnosis of Social Welfare Development and its Policy Improvement
Liu Min（Shenzhen Polytechnic，Guangdong，Shenzhen，China，518055.）
Abstract：Although Chinas social welfare construction is remarkable in growth and scale， there are still many problems in quality and system structure， and the overall level of welfare and benefi ts is not high. We should adhere to the equal weight of welfare growth and welfare quality， pay equal weight to welfare scale and welfare structure， take the road of connotative welfare development， continue to expand welfare expenditure and welfare scale， improve welfare standards and peoples livelihood security， and accelerate the transformation of social welfare system from "defi ciency type" to "moderate and universal type".
Key words：Social Welfare Development diagnosis Policy improvement Social welfare security
1 社會(huì)福利發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)
近年來我國社會(huì)福利事業(yè)快速發(fā)展，但在福利支出速度及規(guī)�？焖侔l(fā)展的背后，福利質(zhì)量與結(jié)構(gòu)有待提升、人均福利水平不高的問題依然未得到很好的解決。
1.1福利增速很快，但福利質(zhì)量有待提升
20**—20**年，國家財(cái)政用于社保和就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的廣義社會(huì)福利支出持續(xù)穩(wěn)定地增加，三項(xiàng)支出從14559億元升至44503億元，增幅達(dá)到205.67%，年均增幅達(dá)29.38%。在福利開支迅猛增長的背后，福利質(zhì)量不高的問題依然突出。例如，福利資源分配不均，存在部門分割與制度歧視，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同群體享受的公共福利資源差距明顯。據(jù)測(cè)算，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障財(cái)政支出相差懸殊，城市人均社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90多倍，60%的農(nóng)民僅占有不足30%的國家公共福利資源[1]。一些地方存在重福利投入而輕福利績效的問題，甚至把民生福利當(dāng)成筐，什么都往里裝，盡管有60%乃至70%的公共財(cái)政用于民生福利支出，但這些財(cái)政投入有多少是真正落到了民生實(shí)處卻并未引起足夠重視。
1.2福利規(guī)模很大，但福利結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化
2016年全國低保人數(shù)依然達(dá)到6066.7萬，如果加上農(nóng)村特困人員，我國城鄉(xiāng)低保制度總受益人數(shù)達(dá)到6563.6萬人，超過意大利、英國、法國的人口數(shù)，成為世界上覆蓋人數(shù)最多的“最后安全網(wǎng)”。目前我國已建成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等為主要內(nèi)容、覆蓋人數(shù)超過13億人、主要險(xiǎn)種基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障網(wǎng)。2016年全國基本醫(yī)保覆蓋人數(shù)突破13億，成為世界上規(guī)模最大的全民基本醫(yī)保制度。在可觀的福利規(guī)模背后，福利體系結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。從我國社會(huì)福利體系及其結(jié)構(gòu)來看，福利項(xiàng)目以補(bǔ)缺性福利和生存性福利為主，預(yù)防性和發(fā)展性福利較少；福利對(duì)象以老弱病殘、貧困和低收入等“老弱病殘幼貧”等弱勢(shì)群體為主，針對(duì)更大范圍的群體和普通公民提供的普惠性公共福利較少；福利功能偏重貧困救助以及兜底式的最低生活保障，促進(jìn)可持續(xù)性社會(huì)投資與社會(huì)融合的功能明顯偏弱，總體福利水平和普惠化程度還不高。
1.3福利總量很大，但人均水平不高
社會(huì)支出是國際社會(huì)衡量一個(gè)國家和地區(qū)的福利總量的主要指標(biāo)，但是國際社會(huì)通用的社會(huì)支出指標(biāo)不包括教育支出，考慮到教育支出是我國福利支出的重要內(nèi)容，因此加上教育支出并結(jié)合中國實(shí)際對(duì)社會(huì)支出指標(biāo)加以改進(jìn)后測(cè)算[2]，20**年，我國用于社保和就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等方面的社會(huì)開支達(dá)到46464億元，占同期國家公共財(cái)政支出的比重達(dá)到25.50%。按照20**年底人民幣對(duì)美元匯率折算后，20**年我國社會(huì)支出總額超過7300億美元，超過當(dāng)年丹麥、挪威、瑞典、瑞士等西方發(fā)達(dá)國家的GDP規(guī)模，這說明了我國總體社會(huì)福利規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)可觀。雖然我國福利總量很大，但人均福利水平并不高，與發(fā)達(dá)國家還存在較大差距。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)庫，按匯率折算后2009年OECD國家平均人均社會(huì)支出為47866元，同期我國人均社會(huì)支出為1605元，僅為OECD國家平均水平的3.35%，差距極為懸殊。
2 社會(huì)福利發(fā)展面臨的突出問題
我國社會(huì)福利建設(shè)取得令人矚目的成績，特別是在福利增速和規(guī)模方面成績斐然，但是福利質(zhì)量及其體系結(jié)構(gòu)還存在不少問題，總體福利水平和普惠化程度不高，與民眾日益增長的對(duì)美好生活的需求存在明顯差距。
2.1福利補(bǔ)缺色彩濃厚，普惠化程度不高
國際社會(huì)衡量福利普惠的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是普惠主義福利項(xiàng)目及其在福利體系中所占比重。目前我國社會(huì)福利體系主要由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)和公共福利等四大福利類別構(gòu)成。在四大類別中，社會(huì)救助往往限制家庭資產(chǎn)或收入并附帶籍貫、城鄉(xiāng)戶籍等資格條件要求；社會(huì)保險(xiǎn)大多附帶城鄉(xiāng)戶籍、工作單位和正式就業(yè)等資格條件要求；養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)與參保人的就業(yè)情況與工作單位緊密相關(guān)，行業(yè)差距較大；社會(huì)服務(wù)主要針對(duì)老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體，屬于符合特定年齡、生理以及社會(huì)條件的定向性福利（如高齡老人津貼、重度殘疾人津貼、優(yōu)待撫恤等）。除了全民免費(fèi)義務(wù)教育等少數(shù)公共福利之外，住房、醫(yī)療、教育等公共福利也具有明顯的福利分層和部門分割特點(diǎn)。總體而言，福利“補(bǔ)缺型”色彩濃厚，全民普惠型福利項(xiàng)目不多。
2.2福利水平偏低，保障標(biāo)準(zhǔn)不高
我國總體社會(huì)支出龐大，福利增速及規(guī)�？捎^，但社會(huì)支出占公共財(cái)政支出的比重偏低，福利開支及其保障標(biāo)準(zhǔn)不高。有研究者測(cè)算，20**年，我國用于社會(huì)保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房方面的民生支出約占公共財(cái)政支出的32.2%；同為金磚國家，巴西當(dāng)年民生支出占公共財(cái)政支出的比重為42.3%，南非在2010年民生支出占國家財(cái)政支出的比重達(dá)到41.3%；一些發(fā)展中國家雖然人均GDP僅處于3000～6000美元的水平，但其社會(huì)支出占公共財(cái)政支出的比重甚至能達(dá)到50%的水平[3]。就廣義性社會(huì)福利支出占公共財(cái)政支出的比重而言，西方福利國家普遍在40%以上，我國尚不足30%，不僅低于西方發(fā)達(dá)國家，甚至不及一些新興經(jīng)濟(jì)體。2011年，我國社會(huì)支出為38534.31億元，占國家公共財(cái)政支出的23.39%，占GDP的8.15%。有研究測(cè)算，2015年我國廣義社會(huì)支出約占GDP的15.13%，相比之下OECD這一指標(biāo)的平均值為21.4%，這說明與發(fā)達(dá)國家相比我國社會(huì)支出及其保障水平還不高[4]。
2.3重經(jīng)濟(jì)福利而輕社會(huì)服務(wù)，社會(huì)服務(wù)發(fā)展滯后
在社會(huì)福利支出中用于社會(huì)服務(wù)的支出較少。2017年，我國社會(huì)福利支出4927.1億元，其中用于社會(huì)救助、撫恤支出和自然災(zāi)害生活救助的支出達(dá)到4553.8億元，占社會(huì)福利支出的92.42%；用于社會(huì)服務(wù)的支出僅有373.3億元，占社會(huì)福利支出的7.58%。社會(huì)服務(wù)體系不健全，在服務(wù)對(duì)象上主要面向弱勢(shì)群體，缺乏面向更廣泛群體和普通民眾的普惠型社會(huì)服務(wù)；在服務(wù)類別上偏重養(yǎng)老服務(wù)、婦女兒童服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)，缺乏外來人口服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、臨床心理服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)等新型社會(huì)服務(wù)。社會(huì)服務(wù)的資金投入、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)種類乃至服務(wù)能力，跟不上民眾服務(wù)需求快速增長的需要。以養(yǎng)老服務(wù)為例，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口總數(shù)的比重一般在5%～7%，這一數(shù)字在發(fā)展中國家一般為2%～3%，在 “十二五”初我國的這一比重僅有1.8%，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家也不及很多發(fā)展中國家。
3 社會(huì)福利發(fā)展政策建議
要從社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、公共福利等方面，增加福利開支，提高福利標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大福利覆蓋面，夯實(shí)保障多重民生、覆蓋全民的社會(huì)安全網(wǎng)。
3.1提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展需求導(dǎo)向型福利模式
現(xiàn)行社會(huì)救助制度還存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、一刀切的問題。要進(jìn)一步提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)行低保線為基準(zhǔn)，綜合絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線計(jì)算方法，逐步形成兩條貧困救助標(biāo)準(zhǔn)線。第一是提高絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提供特別津貼或補(bǔ)助金，滿足病患、傷殘、高齡等特殊貧困者的特殊照顧需要，擴(kuò)大臨時(shí)救助、專項(xiàng)救助范圍及保障水平。第二是建立相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在低保標(biāo)準(zhǔn)1.5—2.0倍的.基礎(chǔ)上制定相對(duì)貧困線，把低收入、邊緣弱勢(shì)群體、支出型貧困群體等困難群體納入社會(huì)救助的范圍，緩解支出型貧困者和有特殊需要貧困人員的基本民生問題。要解決一刀切的問題，根據(jù)高齡、傷殘、單親、失業(yè)等服務(wù)對(duì)象類別及不同需求確定救助標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展需求導(dǎo)向型福利模式。
3.2擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，推動(dòng)城鄉(xiāng)社保并軌運(yùn)行
現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度還存在覆蓋不全、多軌并行的問題。例如農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)參保率依然不高，對(duì)此要提高農(nóng)民工群體在失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)方面的參保率，真正實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。要嚴(yán)格規(guī)范社保要求，加大對(duì)《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》違法處罰力度，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。建議加大對(duì)農(nóng)民工等群體的培訓(xùn)力度，引導(dǎo)他們積極參加社會(huì)保險(xiǎn)；同時(shí)將農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目納入強(qiáng)制性管理，切實(shí)提高農(nóng)民工的參保率。要繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)社保并軌運(yùn)行，擴(kuò)大參保范圍并解決社�？鐓^(qū)域“轉(zhuǎn)移接續(xù)”難等問題，盡快實(shí)現(xiàn)參保者保險(xiǎn)關(guān)系跨區(qū)順暢轉(zhuǎn)移。積極解決社會(huì)保險(xiǎn)“雙軌制”乃至“多軌制”問題，逐步減少機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)方面的待遇差距懸殊問題。
3.3完善社會(huì)服務(wù)體系，發(fā)展普惠型公共福利
要拓展社會(huì)服務(wù)覆蓋面，大力發(fā)展臨床心理服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、家庭及兒童福利服務(wù)等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，更好地滿足不同群體的多樣化需求。要不斷增加社會(huì)服務(wù)支出及其占社會(huì)福利總支出的比重，大力建設(shè)和推廣社區(qū)服務(wù)中心，發(fā)展家庭與兒童、青少年發(fā)展、弱勢(shì)群體支援及充能、文體康樂、心理健康咨詢、精神慰藉等方面的社會(huì)服務(wù)，為廣大民眾提供一站式的個(gè)人和家庭問題的預(yù)防、支援和補(bǔ)救等社會(huì)服務(wù)。此外，還要解決公共福利發(fā)展不均、普惠不夠的問題，加快基本公共服務(wù)均等化，讓更多民眾分享平等的社會(huì)福利權(quán)、均等化基本公共服務(wù)，建設(shè)更加公平、包容、可持續(xù)、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)福利體系。特別是要擴(kuò)大社會(huì)支出占公共財(cái)政支出及GDP的比重，大力發(fā)展教育、醫(yī)療、住房等普惠型公共福利項(xiàng)目，不斷拓展社會(huì)福利覆蓋面及給付標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的適度普惠型社會(huì)福利體系。
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